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厲以寧:中央不能隨便兜底“地方債”

來源:學(xué)習(xí)時報

日期:2015.03.24 閱讀:2777
  今年兩會,地方債納入預(yù)算第一次寫進(jìn)《政府工作報告》,防范和化解政府性債務(wù)特別是地方政府性債務(wù)風(fēng)險成為熱點話題。地方債第一次寫入《政府工作報告》釋放了什么信號?如何厘清對地方債的錯誤認(rèn)識?新的地方債置換計劃是否會對經(jīng)濟(jì)造成沖擊和影響?經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,中國經(jīng)濟(jì)新的增長點在哪里?就這些問題,本報記者專訪了全國政協(xié)常委、北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽院長厲以寧。
  
  記者:3月5日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)所作的《政府工作報告》首次提到地方財政赤字?jǐn)?shù)據(jù)。而與此同時,提請十二屆全國人大三次會議審查的《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報告》中,地方債務(wù)與赤字也占據(jù)了重要篇幅。您認(rèn)為這釋放出什么信號?
  
  厲以寧:從中央釋放的這些信號可以看出,地方債務(wù)是可以存在的,并不是要一概加以否定。這里關(guān)鍵是要考慮三個問題:一是借的錢有什么用,二是能不能讓這些錢真正用到實處,三是借的錢怎么還。
  
  客觀來看,現(xiàn)在的地方債務(wù)很多不符合這三個條件。有些地方領(lǐng)導(dǎo)為了使自己的GDP增大,不顧一切搞一些項目。有的項目建成以后,就變成污染型項目,破壞生態(tài)環(huán)境;有的項目建成以后,跟原來的預(yù)料是不一樣的,是賠錢的項目,老百姓的生活也沒有得到改善。最要緊的還是第三個問題,原來地方想通過賣土地還債,但是土地不能賣了怎么辦,土地賣的錢不夠了怎么辦,這其中還會出現(xiàn)很多管理不善,甚至貪污、受賄等各種各樣的問題。所以老百姓對地方債務(wù)形成一種不好的看法。這才是問題所在。
  
  既然地方債客觀存在,面對地方債今后怎么辦?首先要符合法律。地方發(fā)債要根據(jù)《預(yù)算法》進(jìn)行監(jiān)督,而且還要有一套程序。這套程序如果能符合的話,經(jīng)過各種審查,地方政府應(yīng)該受到約束,受不到約束是不行的。
  
  另外,靠什么還是個大問題。很多地方政府當(dāng)時借錢就沒準(zhǔn)備還,總以為中央政府能兜底。中央這次表現(xiàn)出“鐵石心腸”的態(tài)度,也是在提醒地方政府,今后地方舉債一定要規(guī)范化,嚴(yán)格審查、嚴(yán)格核算、用到實處。
  
  記者:當(dāng)前,地方政府對負(fù)債存在哪些認(rèn)識上的誤區(qū)?
  
  厲以寧:目前,地方政府負(fù)債分三種形式:第一種是銀行信貸。政府錢不夠,讓銀行貸款支持。第二種是發(fā)行債券。地方政府付債券。第三種是信托融資。建成的項目中有些可以轉(zhuǎn)賣出去,錢就可以收回來。三種方式都可以做,不能說哪種形式是最好的,要根據(jù)實際情況來看。
  
  我經(jīng)常到地方去,了解地方政府存在兩種錯誤認(rèn)識:第一種想法,是認(rèn)為政府貸款是為公的,是把地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去,如果追查,地方官員沒從中撈任何一筆錢,債務(wù)多大就無關(guān)緊要了。
  
  至于說客觀形勢變了造成負(fù)債,只是當(dāng)時對形勢估計不足,并不是由政府主觀造成的,比如有的省大建鋼鐵廠,現(xiàn)在產(chǎn)能過剩,需要拆掉很多廠。像這種賬就是壞賬。
  
  項目為什么賠錢有各種原因,很復(fù)雜。比如,當(dāng)初擬定項目時不知后來形勢的變化。地方搞項目時,認(rèn)為反正是國家的項目借來的錢,花錢大手大腳。還有一點,缺乏人才。原來的干部不懂做企業(yè),按照過去的政府投資做而造成項目虧損。
  
  第二種想法,是相信中央會兜底。我在一些地方與干部談到這個問題,大都存在這種想法,認(rèn)為中央肯定會兜底的。債務(wù)再大,如果沒有貪腐問題,拿地方也沒辦法。即使中央不兜底,有的地方政府認(rèn)為我們有礦山、有土地,怕什么。這都是當(dāng)前存在的一些錯誤認(rèn)識,是必須要認(rèn)清的。
  
  在美國也有地方債。比如美國的底特律城市都破產(chǎn)了。如果是聯(lián)邦制的國家,中央不管地方財政,地方政府破產(chǎn)就破產(chǎn)了。中國不是聯(lián)邦制,不會有地方政府破產(chǎn),以致造成地方政府的依賴思想,現(xiàn)在是跑項目,將來是跑債務(wù)。所以說,在中國的體制下,必須明確,中央不能隨便兜底,也不能為所有的地方債務(wù)兜底。中央即使需要兜底,也一定要經(jīng)過嚴(yán)格的審核程序,不能隨便說了就算了。
  
  另外,還有一條一定要明確,地方的主管官員要實行終身負(fù)責(zé)制。如果在任時有債務(wù)一定要追究責(zé)任,調(diào)走前一定要審查弄清楚。不能升了官離開當(dāng)?shù)貍鶆?wù)就不管了。
  
  記者:財政部副部長朱光耀提出,國務(wù)院已明確批準(zhǔn)一萬億地方債置換計劃,相對于地方債規(guī)模來說,可能不會滿足地方需求。根據(jù)目前財政部部長樓繼偉所言“開前門堵后門”的計劃,有兩種途徑,除了置換,還有發(fā)債。債務(wù)發(fā)行是否會對已經(jīng)面臨下行壓力的中國經(jīng)濟(jì)造成沖擊?
  
  厲以寧:地方債劵多少,什么時候賣,利率多高,什么時候開始還,等等,這些在國外是非常嚴(yán)格的,而且必須在債券市場上賣。但是我國真正發(fā)行地方債券還不多。很多都是經(jīng)過銀行擔(dān)保,這種情況問題比較大,是計劃經(jīng)濟(jì)下的辦法,不是市場的辦法。發(fā)債券是市場的辦法。
  
  用市場作擔(dān)保,這樣做肯定會對中國經(jīng)濟(jì)造成大的沖擊和影響。銀行也叫苦。前幾天開會中國建設(shè)銀行行長張建國說,銀行也是弱勢群體。當(dāng)時大家都笑了。其實,張行長說的主要是銀行自主權(quán)的問題。政府讓銀行給某個企業(yè)貸款,銀行明知不行,但不貸款有可能把官都撤了。銀行認(rèn)為沒有自主權(quán)頂不住官,所以才有“弱勢群體”的說法。
  
  至于這種發(fā)債的形式對經(jīng)濟(jì)的沖擊能大到什么程度,這不好說。各地原來的基礎(chǔ)不一樣,使用的方式不一樣,項目的好壞也不一樣,所以很難講。最好的辦法是參照國外城市的一些經(jīng)驗,用公共投資基金的辦法,成立公基金,由基金發(fā)債券,或者引入一些民間資本,通過大力發(fā)展農(nóng)村金融,來解決資金問題。在這個過程中,要將項目公開,比如,這筆錢是準(zhǔn)備修建發(fā)電廠的或修建城市的各種項目,信息公開透明。如果支出全部公開,市場運作非常清晰,全部市場化運行,從這個途徑融資,就能起到非常好的效果?,F(xiàn)在,我們還沒做到這一點。
  
  記者:經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,中國經(jīng)濟(jì)新的增長點在哪里?
  
  厲以寧:中國經(jīng)濟(jì)從過去的高速增長逐步走向中高速增長,很多產(chǎn)業(yè)要不斷升級,需要尋找新的動力,目前,數(shù)量規(guī)模的擴(kuò)大、投資的驅(qū)動,已不能適應(yīng)新的情況。那么,在這種經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,我國經(jīng)濟(jì)新的增長點在哪里呢?我認(rèn)為有四個。
  
  一是將結(jié)構(gòu)調(diào)整做好,大力發(fā)展高新技術(shù)。光調(diào)整、關(guān)停并轉(zhuǎn)不建新的不行。通過高新技術(shù)開發(fā),必定有成果涌現(xiàn)出來。二是要靠大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新??繌V大人民的創(chuàng)新精神、創(chuàng)業(yè)活動促進(jìn)大家觀念上的轉(zhuǎn)變。不要寄希望創(chuàng)業(yè)全部都有成果,沒有成果不等于不搞。今后經(jīng)濟(jì)增長的動力來自人民的創(chuàng)造力。三是要抓農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ),大力發(fā)展農(nóng)業(yè)既是確保農(nóng)村穩(wěn)定,也是增加農(nóng)民收入的辦法。抓農(nóng)業(yè),要讓農(nóng)民有好的收益,必須要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化,提高總體效益。四是要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資,港口、“一帶一路”的配套設(shè)施建設(shè),也包括與“一帶一路”沿線國家的相互投資、貿(mào)易等方面,帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。過去,我們以為從連云港上隴海線,直奔中亞到歐洲,是最好的通向中亞、東歐、西歐的路,但是我最近到重慶考察,發(fā)現(xiàn)重慶能夠發(fā)揮重要作用。重慶依靠長江黃金水道,由一萬噸的船走水路,然后從重慶裝火車奔蘭州,比陸地運輸運費省好多。這表明,利用長江水道,向成都、西安、重慶、昆明這一四邊形輻射,往西北、西南開發(fā),非常有潛力。交通建設(shè)、港口建設(shè)、“一帶一路”等都搞起來,會拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然,靠單一的帶動是不行的,要這幾個方面共同推動,尤其是發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),推出“中國創(chuàng)造”的新產(chǎn)品、新設(shè)備、新工藝,這樣才能真正形成新的增長點。