摘要：新區(qū)開發(fā)是一項包含規(guī)劃、建設、管理等諸多環(huán)節(jié)的一項系統(tǒng)工程，涉及到征地拆遷、基礎設施建設、市政公用設施建設、公共服務設施建設、城市經營等多個層面的問題。在城市新區(qū)開發(fā)建設過程中，規(guī)劃不落實一直是制約一個城市發(fā)展的重要瓶頸，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》突出強調并明確規(guī)定了對行政行為的監(jiān)督機制，物權法的實施更是為規(guī)劃的落實上了一道緊箍。但是，分稅體制改革后，地方政府通?？客恋毓杖肫胶獬鞘谢A設施和公共設施的建設投入，面對巨大的發(fā)展壓力和需要支付巨額的城市建設和運營開支，地方政府該何去何從？
為了滿足新區(qū)建設的投資需求，各地政府普遍采取吸引社會資本的辦法提速城市建設，包括基礎設施和公用設施的特許經營，通過土地綜合開發(fā)解決城市配套建設問題等。但政府與投資人的合作往往存在很多問題，有些已經合作到一定程度卻很難繼續(xù)下去，究其原因有以下幾方面。
一是政府與投資人之間的合作條件不明確，沒有在合作之初把雙方的權利義務說清楚，投資人在投資過程中如何獲得回報的問題一直含糊其詞；二是沒有從根本上解決城市基礎設施和公共設施的資金來源問題，政府采用了預支信用的辦法，一旦政府信用不可再預支，雙方的合作就會出現(xiàn)問題；三是雙方在價值取向上存在分歧，政府要兼顧投資人、企業(yè)住戶、居民乃至被征地農民等利益群體的合理利益，而開發(fā)商的目標是獲取合理的回報和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，很難同時兼顧社會效益和公共資源的最優(yōu)配置。在政府和投資人博弈的過程中，有時為了解決當前問題，政府不得不以犧牲公共利益為前提，導致了包括修改規(guī)劃指標、調整建設用地的性質、滯后建設基礎設施，棄建學校、醫(yī)院等配套公共設施等“規(guī)劃難落實”的問題。
新區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃的概念，即站在綜合的角度，以新區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，對整個新區(qū)開發(fā)所涉及的基礎設施和公共事業(yè)投資問題進行綜合的分析，根據(jù)新區(qū)開發(fā)和項目建設需求，進行融資方式、建設和管理模式的選擇，并為政府綜合利用財政和市場力量，系統(tǒng)解決新區(qū)建設中的資金來源、投向、投放次序和回報方式等問題提供決策分析
新區(qū)開發(fā)建設的投融資規(guī)劃方法，實際上是系統(tǒng)工程在新區(qū)開發(fā)上的應用。新區(qū)的開發(fā)和建設，是一個復雜的系統(tǒng)，從大的流程環(huán)節(jié)講，開發(fā)過程包括了城市的土地一級開發(fā)、房地產二級開發(fā)、各類公用設施和公共服務設施的引入等；從主體分類來講，涉及的主體包括一級開發(fā)商、二級開發(fā)商、市政府及市政府下屬的諸多職能部門、廣大的城市居民等；從政策層面，則涉及的內容更是紛繁復雜，包括規(guī)劃政策、土地政策、環(huán)保政策、財政政策、投資政策、稅收政策、各類基礎設施的建設規(guī)范、招投標法等。
這個系統(tǒng)實際上是由眾多相互聯(lián)系的子系統(tǒng)構成的，在新區(qū)開發(fā)中，開發(fā)商選擇不同的子系統(tǒng)，投入產出模式也會不一樣。開發(fā)商能夠做好的，就是投入產出模式比較容易界定清楚、能夠出經濟效益的部分。其它一些子系統(tǒng)可能經濟效益不明顯，但社會效益很突出，這些事情應該由政府來做。
投融資規(guī)劃方法的第一項工作，就是通過事權的劃分，將新區(qū)開發(fā)這個大系統(tǒng)中，應當由投資人運作的子系統(tǒng)劃分出來，事權說清楚了，子系統(tǒng)的投入產出模式以及與系統(tǒng)外部環(huán)境的關系說清楚了，雙方的合作關系就能夠比較清晰，有利于建立一個順暢的合作機制。
投融資規(guī)劃方法的另一個重要作用，就是從風險規(guī)避和資金統(tǒng)籌的角度，指導規(guī)劃的實施。新區(qū)開發(fā)的最終成果，實際上是將規(guī)劃從紙面變成現(xiàn)實，新區(qū)開發(fā)不同于單個地塊的開發(fā)，風險要大得多，一是要面對很大的開發(fā)區(qū)域和投資量，二是涉及到各種不同性質的項目，先開發(fā)什么區(qū)域、后開發(fā)什么區(qū)域、每年開發(fā)多大的區(qū)域、各類項目啟動的順序等等，對于投資效率、融資模式、資金鏈的合理規(guī)劃，都將產生重大的影響。投融資規(guī)劃方法包含一套完整的規(guī)劃分析和財務分析模型，在投資人與政府之間建立的分工和合作機制的基礎上，結合新區(qū)的實際情況和對規(guī)劃的詳細分析，建立一套合理的開發(fā)時序，并運用財務分析模型對開發(fā)時序進行分析和調整，使投資人和政府對開發(fā)過程中，將要面對的投資強度、投資風險有一個清醒的認識，制定一套合理的財務規(guī)劃方案，以確保新區(qū)開發(fā)的順利實施。
新區(qū)投融資規(guī)劃的動態(tài)分析模型主要包括基于土地價值評估的土地開發(fā)方案設計、基于經濟分析和融資方式選擇的資金平衡方案以及招商策劃和運營模式設計等。在現(xiàn)實業(yè)務中，我們將根據(jù)不同的新區(qū)特性和客戶的要求有所側重。本文選擇新區(qū)投融資規(guī)劃中較為關注的土地開發(fā)方案設計、資金平衡方案和保障措施做一個簡單闡述。
1、制定土地開發(fā)方案
新區(qū)的生存和發(fā)展是建立在通過土地開發(fā)和產業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)新區(qū)區(qū)域資金平衡和資金循環(huán)上的。也就是說，新區(qū)開發(fā)的資金主要通過土地的預期收益和稅收進行融資，因此，新區(qū)未來土地供應的收入，特別是其中可出讓土地的實際收益是實現(xiàn)資金平衡的主要支撐。但傳統(tǒng)的新區(qū)開發(fā)更關注與規(guī)劃設計和項目建設兩個階段，往往忽視對土地開發(fā)時序和資金統(tǒng)籌的關注，使得大多數(shù)新區(qū)開發(fā)缺乏全面而系統(tǒng)的投融資規(guī)劃，導致新區(qū)開發(fā)系統(tǒng)實現(xiàn)了局部最優(yōu)卻無法實現(xiàn)整體最優(yōu)的局面。
新區(qū)土地開發(fā)其本身便是一個極端復雜的體系，具體的運作過程也由于新區(qū)所在地自然、經濟狀況不同而千差萬別，新區(qū)土地開發(fā)方案的首要工作是梳理新區(qū)整體規(guī)劃與開發(fā)思路、土地取得與供應計劃等，然后再根據(jù)土地出讓條件和土地出讓收入的預測，對土地價值進行評估，明確土地出讓條件和凈地出讓方式，合理安排土地開發(fā)時序，設計科學的土地開發(fā)方案，使土地價值得以體現(xiàn)，防止盲目開發(fā)。
2、明確資金平衡方案
這里的資金平衡方案主要是針對公益性項目所提出的，即通過合理規(guī)劃，明確公益性項目建設資金的來源和回收方式，實現(xiàn)項目的投入產出的資金平衡。新區(qū)開發(fā)的主體在新區(qū)開發(fā)中，往往承擔了大部分道路、文化體育場館等公益性項目的投資，這些資產投入運營之后，本身不能收回投資，甚至不能通過運營自求平衡。投融資規(guī)劃以資金和建設為主線，明確公益性項目的資金來源和回收方式，實現(xiàn)社會效益與企業(yè)效益、政府需要與企業(yè)能力之間的平衡，同時確保融資平臺通過各種融資渠道獲得資金來源之后，能夠從經營性項目或者其他途徑中得到回收。
3、提出新區(qū)投融資規(guī)劃的保障措施
新區(qū)開發(fā)建設投資需求量大、投資回收周期長、且投資績效還取決于區(qū)域經濟總量的發(fā)展狀況；另一方面，新區(qū)的發(fā)展對區(qū)域經濟的發(fā)展具有模糊的經濟貢獻。在現(xiàn)實操作中，新區(qū)的土地使用規(guī)則和收費標準由政府主體制定，某些可經營的基礎設施雖然由新區(qū)開發(fā)主體經營，但其定價標準也是政府主體意志的延伸與實現(xiàn)工具，土地價格及基礎設施供應價格與成本的背離是現(xiàn)實存在的問題，這些都使得新區(qū)開發(fā)的利益循環(huán)應該有別于常規(guī)意義上的投入產出關系，需要上級政府在財政、政策上的支持以使它符合行之有效的經濟運行邏輯。清晰的投融資規(guī)劃，在城市政府、新區(qū)建設指揮部、新區(qū)建設投融資平臺之間建立一個非常清晰的對話平臺，保障措施作為新區(qū)投融資規(guī)劃不可或缺的部分，為上級政府的財政傾斜的政策的制定提供了參考依據(jù)。
新區(qū)開發(fā)是一個集規(guī)劃、資金籌集、招商策劃、運營管理等方面的綜合運作過程，而且規(guī)模較大，往往是集一個城市或地區(qū)之力進行，科學合理的投融資規(guī)劃不僅僅能使新區(qū)開發(fā)從傳統(tǒng)土地開發(fā)的粗放型開發(fā)思路，向各類資源整合的集約型開發(fā)轉化，還能使政府從注重政府政績轉變?yōu)樽⒅爻鞘薪洜I的實效，提高新區(qū)開發(fā)建設的集約化與效益化水平與質量。因此進行新區(qū)開發(fā)之前，需要有專業(yè)的機構或團隊對新區(qū)開發(fā)的投融資各方面進行整體設計，才能做好全程的高效運營。
