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把握大勢,立足當下,堅持轉(zhuǎn)型發(fā)展不動搖——《關于2014 年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》(18 號文)解讀

來源:中國現(xiàn)代集團

日期:2015.04.03 閱讀:6216
    2014 年5 月20 日,《國務院轉(zhuǎn)批發(fā)展改革委關于2014 年深化經(jīng)濟體制改革重點任務意見的通知》出臺,即國發(fā)〔2014〕18 號文(以下簡稱“18 號文”)。轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委關于當年深化經(jīng)濟體制改革重點任務或工作的意見,是國務院在全國兩會之后的一個“保留曲目”,自2007 年至今,已持續(xù)8 年。今年國家發(fā)改委的意見有諸多亮點,其中有關“開明渠、堵暗道,建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離融資平臺公司政府融資職能。”的提法,引起了業(yè)內(nèi)對于地方政府融資平臺何去何從的熱議。
  一、18 號文的總體概述
  2014 年5 月17 日,為期兩天的2014 年全國經(jīng)濟體制改革工作會議在北京閉幕,國家發(fā)展改革委主任徐紹史作了題為《準確把握形勢,狠抓貫徹落實,確保完成2014年經(jīng)濟體制改革重點任務》的講話。20 日,國務院正式發(fā)布18 號文,是對全國經(jīng)濟
  體制改革工作會議的支持和重申,主要內(nèi)容包括:
  1、明確未來改革的九大任務。18 號文提出了多方面的改革,歸納起來主要有:深化投資體制改革;推進資源性產(chǎn)品等價格改革,形成主要由市場決定價格的機制;深化財稅金融改革;深入推進國有企業(yè)改革,完善基本經(jīng)濟制度,發(fā)展混合所有制經(jīng)濟;建立公平開放透明的市場規(guī)則;推進新型城鎮(zhèn)化相關改革;推進投資貿(mào)易便利化;推進社會事業(yè)相關改革;健全資源節(jié)約環(huán)境保護體制等。
  2、地方政府融資平臺首次亮相。國務院轉(zhuǎn)批發(fā)改委關于深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見已有8 年,今年首次提及地方政府融資平臺,一時間業(yè)內(nèi)關注熱烈。通過全文整體分析,關于“剝離融資平臺公司政府融資職能”的表述,出現(xiàn)在“財稅金融價格改革”項下“規(guī)范政府舉債融資制度”的段落內(nèi),所以,所謂剝離融資平臺的政府融資職能,只是規(guī)范政府舉債融資制度的配合動作。
  3、未明確具體的時間表和責任分工。對比2007 年以來國家發(fā)改委關于當年深化經(jīng)濟體制改革重點任務或工作的意見,我們不難發(fā)現(xiàn)一個重要的區(qū)別。2014 年的18 號文與眾不同,文件中提到的若干改革措施,均未明確提出由哪個部委牽頭負責以及哪些部委積極配合,并且本意見也沒有提出各項改革的時間表。筆者認為,本次有關深化經(jīng)濟體制改革的重點任務具有劃時代的意義,它承接了十八大三中全會的精神,其中的改革措施相比以往有很大創(chuàng)新和超越。所以,18 號文的指導性和方向性強于具體的實施計劃。
  二、中央對融資平臺的政策演進
  回顧中央對于地方政府融資平臺的政策演進,不得不提到2010 年6 月10 日國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》,即國發(fā)〔2010〕19 號文,這是國務院首次也是唯一的一次,對地方政府融資平臺的議題發(fā)布專文。從19 號文的濫觴到如今,中央對地方政府融資平臺的政策層出不窮,以下按照發(fā)文部委的不同進行梳理分析。
  1、國務院:宏觀指導,重在融資平臺的規(guī)范管理
  中央對融資平臺重點關注并出臺相應政策,始于2010 年。國發(fā)19 號文的出臺,也標志著我國地方政府融資平臺的發(fā)展進入了一個新的階段。19 號文詳述了針對融資平臺的5 條規(guī)范處理意見:抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務,對融資平臺公司進行清理規(guī)范,加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理,堅決制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為,加強組織領導,確保工作落實。19號文是我國針對地方政府融資平臺出臺的綱領性文件,后續(xù)各部委出臺的相關政策,基本上都是該文件的進一步細化和落實。隨后,財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委出臺有關貫徹落實19 號文的通知,就是很好的例證。
  2、發(fā)改委:規(guī)范城投債,支持保障房建設
  通過筆者梳理2010 年以來,國家發(fā)改委出臺有關地方政府融資平臺的文件共計10 份,其中9 份由國家發(fā)改委財金司發(fā)布,另外1 份則是本文重點討論的18 號文。
  作為國家發(fā)改委主管財政和金融的重要部門,財金司出臺的9 份文件,幾乎都是對于融資平臺債券融資的規(guī)范,涵蓋發(fā)行債券的條件、用途、信用建設、專項審核等諸多方面。值得關注的是,近兩年來國家發(fā)改委對于融資平臺有關棚戶區(qū)改造建設項目的債券融資,給予了極大的支持,這與中央的政策一脈相承。對于18 號文,這是國家發(fā)改委首次對融資平臺的融資職能出臺意見,實屬少見。筆者認為,這是國家發(fā)改委依據(jù)中央全面深化改革的部署,對地方政府債務和融資平臺發(fā)展提出的方向性意見,其效力和操作性相對較弱。
  3、銀監(jiān)會:防范風險,平臺貸款越收越緊
  春江水暖鴨先知,融資平臺的債務風險,最敏感的便是在2009 年給予融資平臺大量信貸的各類金融機構(gòu)。19 號文出臺后,銀監(jiān)會做了大量的政策跟進,每次發(fā)布政策的主題都是加強地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作。銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110 號文件,提出按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針,以降舊控新為目標,做好地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管,直到銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10 號文,更加提出“化解到期,控制總量,優(yōu)化結(jié)構(gòu),嚴控新增,緩釋存量,隔離風險,審慎退出,明晰職責”三十二字方針,繼續(xù)完善"名單制"管理,堅持退出分類制度,控制平臺貸款總量。
  近期,銀監(jiān)會又提出下一階段應對融資平臺債務的四點要求:一是控制信貸總量,各行要嚴把新增貸款準入標準,不得新增平臺貸款規(guī)模。二是化解到期風險,對于今年到期的平臺貸款,要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)要與融資平臺、當?shù)卣餐贫ㄔ敿毜倪€款方案。三是優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu),對一些平臺貸款占比較高、財政償債能力較弱的高風險地區(qū),增加有效資產(chǎn)抵押。四是建立地方政府融資平臺債務風險評級預警體系,科學設定平臺債務風險的“警戒線”。綜上所述,不難看出銀監(jiān)會對于融資平臺債務一直持審慎和嚴控態(tài)度,然而此舉未能有效化解融資平臺債務,卻催生了影子銀行和政信合作等其他渠道的融資突圍,事與愿違。
  4、財政部:規(guī)范地方違法融資,推進地方政府自行發(fā)債
  財政部對于地方政府融資平臺出臺的相關文件,主要體現(xiàn)在規(guī)范違法融資和地方政府自行發(fā)債兩個方面。2012 年底,財政部等四部委出臺463 號文,制止地方政府違法違規(guī)融資,明確規(guī)定不得違規(guī)采用集資、回購(BT)等方式舉債建設公益性項目,不得違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔保,不得通過財務公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務。作為地方政府債務的最終償還主體,財政部門出臺該文件對于控制政府債務起到了一些積極作用?!伴_正門”、“開明渠”、發(fā)行市政債等提法,財政部一直在不遺余力地推進。從地方政府自行發(fā)債試點來看,從最初的4 個到如今的10 個,雖然體量還很小,但是象征意義非常強,筆者相信,
  未來在全面實行市政債方面,財政部將發(fā)揮越來越重要的作用。
  三、18 號文對融資平臺的影響分析
  根據(jù)2013 年12 月30 日,國家審計署公布的《全國政府性債務審計結(jié)果》顯示,我國各類融資平臺共計7170 個,它們規(guī)模大小各異,處在發(fā)展的不同階段,在國家深化改革的政策環(huán)境和“三期疊加”的經(jīng)濟環(huán)境中,跌跌撞撞地向前邁進。正在此時,18 號文的出臺,對于融資平臺而言,其最重要的意義則是指明了未來發(fā)展的方向。
  規(guī)范地方政府舉債融資,釋放強烈信號。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,確立了未來地方政府城市建設發(fā)展資金來源的主渠道,即參照美國市政債的模式,各級政府以自主發(fā)債的形式,利用社會資金完善城市建設和公共服務,各類稅收、相關規(guī)費和即將出臺的房產(chǎn)稅,將作為重要補充。目前,中央發(fā)出這樣的信號,旨在讓地方政府和融資平臺早做準備,如地方政府編制資產(chǎn)負債表,融資平臺嘗試混合所有制等,都是在規(guī)范地方政府融資舉債機制方面,做的積極而有效的努力。
  化解地方政府債務,是當務之急。近年來,有關地方政府債務危機的話題甚囂塵上,是國內(nèi)外各類機構(gòu)關注的焦點,中央也先后進行了三次全面和重點的債務審計。雖然中央做出地方政府債務風險總體可控的基調(diào),但對于存量債務的化解,一直非常重視。如果說規(guī)范地方政府舉債融資是馬拉松長跑,那么盡快化解地方政府債務危機,則是百米沖刺,尤其是在這兩年的償債高峰期,中央更是不遺余力地嚴控新增債務,并通過各種渠道化解現(xiàn)有負債,銀監(jiān)會近期的收緊政策就是很好的說明。
  地方政府發(fā)行市政債,任重而道遠。就目前而言,市政債還處在探索階段,將市政債作為未來政府融資的主渠道,道路依然漫長?,F(xiàn)階段,有一些準備工作已經(jīng)在籌備,如推行權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度、建立考核問責機制、建立地方政府信用評級制度、建立債務風險預警及應急處置機制等。
  實現(xiàn)融資平臺轉(zhuǎn)型,從現(xiàn)在做起。無論是從政策本身還是實際國情看,剝離融資平臺的政府融資職能,短時間內(nèi)是不現(xiàn)實的,但這確是未來必然發(fā)展的方向,具體何時能實現(xiàn)剝離,還要視市政債的實行效果而定。對于融資平臺而言,認準方向,把握大勢,從現(xiàn)在開始,以城市運營商、公共服務提供者和國有資產(chǎn)管理者為職能定位,穩(wěn)步推進轉(zhuǎn)型之路,才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
  綜上所述,18 號文的出臺,其信號指示意義大于具體實施指南,影響主要體現(xiàn)在地方政府債務的化解、市政債的自主發(fā)行和融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展等三個方面。下面,我們將分三個篇章,詳述18 號文對上述問題的影響,并對未來如何有效應對18 號文,提出若干建設性的意見,供城投業(yè)內(nèi)人士參考。