近期地方政府償債迎來高峰期，今年至少還債1.86萬億元。財政部果斷出手，年初拿出了1萬億元地方政府債券來置換這筆巨額存量債務，從而達到置換后地方政府債務延長，利率降低效果，緩解債務風險。
隨著工作的開展，公開信息顯示，已有部分地方省份開始了發(fā)債準備。其中安徽、江蘇等已經開始組建債券承銷團，安徽、天津、河北、廣西、貴州等已招標信用評級機構。
隨著地方政府發(fā)債臨近，一些市場疑問也隨之而來：地方存量債務如何置換成政府債券？置換債券能在多大程度上緩解地方債危機？債市能否承接陡增的地方政府債券？會否有第二個1萬億置換債券？
債券置換如何發(fā)？
根據此前財政部有關負責人答記者問的信息顯示，1萬億元的置換債券將分為一般債券和專項債券，前者針對沒有收益的公益性項目，最終由一般公共預算收入還本付息，后者針對有一定收益的公益性項目，最終由項目對應的政府性基金或專項收入還本付息。
目前，一些地方已經相繼披露首批發(fā)行一般債券額度。比如安徽確定首批一般債券發(fā)行規(guī)模為258億元，江蘇則為648億元。
一位資深評級人士告訴《第一財經日報》記者，目前評級機構參與評級的地方債券多是置換債券。
一位主管融資平臺公司的地方財政人士告訴本報記者，地方在拿到置換債券額度之后，會用這筆發(fā)行債券的錢把到期的銀行貸款還上。由于債券屬于直接融資，利率相對銀行貸款要低，而且債券期限長，這樣緩解地方償債壓力。
比如某市有一筆今年10月到期的、連本帶息總計為8億元的債務，該市政府在5月通過省級政府代發(fā)總額為8億元的10年期低息債，發(fā)行成功之后，將8億元本息還給債權人，然后在未來的10年內再歸還新債權人的債務。
為確保1萬億置換債券資金用于償還存量債務，財政部也劃出幾條紅線，比如這筆錢只能用于償還債務本金，不得用于付息，不得用于經常性支出等。
上海證券首席宏觀分析師胡月曉認為，債券置換通過“借新還舊”的方式，延續(xù)了地方政府債務，提高了地方政府的杠桿承受力。這次債券置換項目的主要對象是平臺貸款。
上述地方財政人士稱，融資平臺公司的貸款主要來自銀行，當時銀行貸款利率在6%~7%，如果替換成地方政府債券（二級市場收益率年化約3.5%），成本將明顯降低。
如果考慮到一些地方借助“影子銀行”的融資高成本，如信托融資的年化成本大多在10%以上（最高24.4%），政府回購融資年化綜合成本大多在20%以上（最高42.4%），此次置換債券帶來的融資成本降低將更明顯。
根據財政部測算，1萬億元的置換債券能讓地方政府一年減輕利息負擔400億元~500億元。獲得置換債券最高額度（810億元）的江蘇省也測算過，過去每年利息負擔在80億~100億之間，通過發(fā)行地方債能減少一半的利息支出，既緩解了地方的支出壓力，也為地方挪騰出一部分資金，用于加大其他支出。
上述評級人士認為，包括置換債券在內的地方政府債券只允許省級政府（包括計劃單列市）發(fā)行，這也提高了置換債券的信用程度，也因此會降低債券發(fā)行利率。
為了加強置換債券管理，財政部要求置換債券必須納入預算管理，而且在置換過程中，本級財政部門、存量債務債權人、債務人、有關部門主管部門要共同簽訂協(xié)議，明確還款金額、還款時間及相關責任等，由各級財政部門嚴格按照財政國庫管理制度有關規(guī)定、協(xié)議規(guī)定和償債進度支付。
置換債券誰來買
上述財政人士告訴本報記者，置換債券發(fā)行的關鍵是看投資者買不買賬。
中國債券市場分為銀行間債券市場和證券交易所債券市場，而前者是債券市場的主體，而且其中多數(shù)債券是由銀行持有，剩余部分由證券公司、基金公司、社保基金、保險公司等持有。因此，銀行及其他機構仍將是此次置換債券的主要購買者。
近日，財政部在發(fā)布的一般債券和專項債券發(fā)行管理暫行規(guī)定的兩份文件中，都提到鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關規(guī)定的前提下投資一般債券和專項債券。
近日的國務院常務會議也決定，將社?；?nbsp;“債券投資”范圍擴展到地方政府債券，并將企業(yè)債和地方政府債券投資比例從10%提高到20%。根據社?；鹳Y產規(guī)模測算，社保基金最高購買3000多億元的地方政府債券。
財政部部長樓繼偉在博鰲論壇期間曾表示，置換債券主要還是金融機構來購買?！傲硗饨鹑跈C構和證券公司承銷，像其他的購買主體，包括個人也可能有一定的比例?！?nbsp;
如果算上今年新增的6000億元地方政府債券，今年地方政府債券發(fā)行總額陡增至1.6萬億元，債券市場能否消化？
上述評級人士對本報表示，債券市場能夠消化這筆巨額地方債券。地方政府債券由省級政府發(fā)行，信用程度高，所以安全性高，收益也不錯，屬于優(yōu)質資產。銀行肯定是購買置換債券的助主力之一。目前國家鼓勵社?；?、住房公積金、保險公司等購買地方政府債券，而地方政府債券允許在證券交易所債券市場上市交易，普通民眾等也能夠購買。
瑞銀證券認為，考慮到國內儲蓄率高，銀行放貸仍受管制，購買置換債券的國內流動性和需求都比較充足，因此央行沒有必要直接購買置換債券。但是，鑒于債券市場規(guī)模較小，再發(fā)行1萬億地方政府債券可能會全面推高債券市場收益率。
不久前，安徽省財政廳政府債務管理辦公室有關負責人介紹，地方政府債券置換將有利于降低政府融資成本，置換后的融資成本會降低到5%左右，幫助地方政府從短期、高息的債務中解脫出來，變成長期、低成本的政府債務。
去年10地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還，其中山東等地出現(xiàn)了地方政府債券中標利率低于同期限二級市場國債收益率。不過，上述的一般債券和專項債券發(fā)行管理辦法明確規(guī)定，兩類債券發(fā)行利率在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定，這意味著之前地方債發(fā)行利率低于同期國債收益率的現(xiàn)象將不再出現(xiàn)。
地方政府債券是繼續(xù)以“準國債”的身份保持極低的發(fā)行利差，還是拉大利差以反映真是信用風險目前還是個未知數(shù)。
上述評級人士對第一財經日報記者稱，地方政府債務置換讓以前的債權人（銀行為主的金融機構）的收益率下降，他們內心肯定不爽。不過存款保險制度已經建立，而且隨著利率市場化進一步推進，市場利率下降，這也是必然的。
市場分析期待第二個1萬億
樓繼偉在博鰲論壇期間曾表示，整個地方政府最終需要償還的債務規(guī)模在12萬億元~13萬億元之間。不久前，財政部副部長王保安表示，目前地方政府債務清理甄別工作還在進行中，具體債務數(shù)據還有待最終甄別、鑒定。
相對于10多萬億元的存量地方政府債務，不少專家認為，1萬億元的置換債券額度明顯不夠，債務置換降低成本作用有限。
樓繼偉也表示，財政部正在跟全國人大進行溝通，將會根據地方此次發(fā)債情況，可能準備進一步的替換。樓繼偉稱，第一步1萬億元，后面看第二步地方政府自己發(fā)債的情況，然后才敢說有沒有第二個1萬億。
這或許意味著置換債券額度將不只是1萬億元。
瑞銀證券認為，債務置換是地方政府債務重組的重要步驟、且未來置換規(guī)模應當繼續(xù)擴大。據其估算，如果置換10萬億元存量債務，每年地方政府利息負擔將有望減少3000億元。此外，將債務期限由3-5年延長至7-15年后，每年本金償還負擔也將縮減8000億-1萬億元。
瑞銀證券表示，鑒于在房地產市場持續(xù)下滑、稅收收入增長乏力的背景下，地方政府還息負擔較重，將成本較高、期限較短的債務大規(guī)模置換為成本較低、期限較長的債券可以減輕地方財政負擔、增強債務可持續(xù)性，并延緩不良貸款的生成速度。
