近日,財政部印發(fā)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》,以加強地方政府債務管理,規(guī)范地方政府專項債券發(fā)行行為,保護投資者的合法權益。
此外,財政部前不久下發(fā)文件,明確規(guī)模合計5000億元的地方政府一般債券的發(fā)行管理辦法。
顯然,對今年共計6000億的地方政府債務,監(jiān)管層正綜合施策。
那么,與地方政府一般債券相比,地方政府專項債券作為地方政府債券的新品種,有哪些特點?又將如何起到緩解地方政府債務的作用?在實施過程中需要注意哪些問題?對此,中國經(jīng)濟導報記者采訪了相關專家學者。
地方政府首發(fā)專項債券
根據(jù)全國債務審計報告,2015年將有1.9萬億元地方政府負有償還責任的債務到期。同時,預算報告顯示,今年地方政府債券發(fā)行額度為6000億元,其中5000億元為一般債券,1000億元為專項債券。
據(jù)此不難推算,“2016年將迎來到期債務的償還高峰?!敝袊鴩H經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部副部長張永軍在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時表示。
在這樣的背景下,地方政府專項債券“靴子落地”?!斑@是地方政府首次發(fā)行專項債券。”財政部財科所所長劉尚希在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時表示,此舉對緩解地方政府債務壓力很有積極作用。在地方政府專項債券發(fā)行前,財政部已經(jīng)出臺相關的管理辦法,規(guī)范地方政府的發(fā)行行為,這也是很及時和必要的。
據(jù)了解,地方政府債務根據(jù)資金使用靈活程度可以劃分為一般債務和專項債務。那么,何為地方政府專項債券?地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府(含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應的政府性基金或?qū)m検杖脒€本付息的政府債券。
相較于地方政府為沒有收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預算收入還本付息的政府債券,即地方政府一般債券,與專項債券在資金用途、償債來源和償債期限等方面存在一定差異。
對此,張永軍指出,一般債券的資金用于地方政府沒有收益的公益性項目,而專項債券則用于有收益的公益性項目。另外,一般債券來源主要以一般公共預算收入還本付息,而專項債券則要求單支專項債券應當以單項政府性基金或?qū)m検杖霝閮攤鶃碓础?
在償債期限方面,一般債券償債期限為1年、3年、5年、7年和10年,而專項債券則在此基礎上,綜合考慮項目建設、運營、回收周期和債券市場等情況,增設了兩年期債券產(chǎn)品。
同時,《辦法》規(guī)定專項債券中,7年和10年期債券的合計發(fā)行規(guī)模不得超過專項債券全年發(fā)行規(guī)模的50%。一般債券亦有類似要求:單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過當年發(fā)行規(guī)模的30%。
擴大發(fā)債品種和投資者范圍
專項債券的推出,起到了豐富發(fā)債品種和擴大投資者的作用?!掇k法》要求,各地應積極擴大專項債券投資者范圍,鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關規(guī)定的前提下投資專項債券。
對此,劉尚希指出,這將有助于活躍市場,通過擴大投資者范圍也能夠保障發(fā)行的成功。金融產(chǎn)品的期限結構多元化不僅便利投資者,對還款的地方政府來說,也能夠根據(jù)資金情況來決定發(fā)債期限,實現(xiàn)成本最小化。
同時,張永軍強調(diào),無論是兩年期品種的增設,還是對7年及10年期債券規(guī)模的限制,主要還是考慮地方政府債務大量集中于近兩年到期,讓地方政府拉平債務重組和資產(chǎn)證券化后債務的償還期限,使償還期限更加均勻,體現(xiàn)了監(jiān)管層對大規(guī)模地方政府債券發(fā)行面臨消納問題等方面的考慮,以及國家對地方政府債務管控思路的延續(xù)。
在劉尚??磥恚胤秸趦斶€能力之內(nèi)能夠有效運用專項債券來規(guī)范舉借債務。這將在推動地方經(jīng)濟發(fā)展的同時,有效防范地方政府債務風險。將專項債券納入預算管理便于人大監(jiān)督、財政監(jiān)督,專項債券信息向社會公開也有利于社會監(jiān)督,有利于我國地方債務管理更加透明,從而走向制度化和法制化。
“未來隨著地方政府發(fā)債的逐步規(guī)范,地方政府也會逐步編制、完善資產(chǎn)負債表,要從長計議,不能再寅吃卯糧?!眲⑸邢L寡浴?
同時,專項債券對于倒逼地方政府完善預算管理的作用也不容小覷。財政部公布的今年前兩個月收支情況顯示,受房地產(chǎn)市場調(diào)整影響,國有土地使用權出讓金收入4553億元,同比下降了36.2%,由此影響全國政府性基金收入同比下降33.7%。不難看出,土地相關收入與地方政府償付能力存在較強的關聯(lián)性。
因此,張永軍指出,為保障未來地方專項債券的償還,除提高資金的使用效益外,需合理控制土地一級開發(fā)過程中的剛性成本,提高土地基金的凈收益水平。同時,土地開發(fā)等項目收益情況將是專項債券信用評級和信息披露的重要數(shù)據(jù)。這也將迫使地方政府對于相關預算管理科目進一步細化和披露。
地方政府應量力而行
專項債券的發(fā)行打破了多年來地方政府通過融資平臺和銀行貸款的間接融資模式,對于紓解大規(guī)模地方債務風險的積極作用不言而喻,但發(fā)行中的潛在問題仍不容忽視。
首先,“現(xiàn)金流是專項債券發(fā)行的重要前提。”劉尚希指出,根據(jù)《辦法》中對專項債券的概念定義,其籌集資金主要投資于公益性較強的項目,決定了依靠項目本身收益償還兌付到期債券本息難度較大,這就要求地方政府在使用專項的債務來源支出時,必須進行相應的成本核算,這對整個政府的預算決策能力和評估能力提出了非常高的要求。
也正因如此,“地方政府發(fā)行專項債券才更應量力而行?!睆堄儡姀娬{(diào),要根據(jù)當?shù)刎斦杖雭泶_定發(fā)債規(guī)模,并把地方債發(fā)行納入到預算內(nèi),切不可一哄而上。
其次,專項債券納入政府性基金預算,其償債資金為政府性基金或?qū)m検杖?,而在政府性基金預算中與土地有關的收入占比較高,很多地方政府性基金的收入都依靠土地財政。因此,張永軍建議,要防止地方政府重走“賣地還債”的老路,從而出現(xiàn)推高房價的現(xiàn)象。而應從優(yōu)化稅收結構入手,增加地方政府的稅收收入,降低土地財政在地方政府性基金中的比例。
最后,從目前來看,專項債券的主要投資者首先應該是社?;?,因為社?;鹦枰哂邢鄬Ψ€(wěn)定的收益。因此,張永軍表示,按照相對固定利率的記賬式利息的計付方式,社保資金和企業(yè)年金等非個人投資者可能成為專項債券的首批投資者。在此過程中,如何平衡風險和受益,以及營建良好的投資氛圍吸引個人投資者加入其中,是未來需要考量的問題。