4月7日，財政部公布了《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（下稱《辦法》）。這是對新預(yù)算法、43號文等政策文件的延續(xù)和對接，這也標(biāo)志著地方政府的一般債券和專項債券的發(fā)行管理文件均已出臺，地方政府債券的頂層設(shè)計框架已經(jīng)基本搭建完成，地方債務(wù)2.0啟動之箭已在弦上。
除了定義、信用評級以及信息披露要求，地方政府專項債券與一般債券的主要區(qū)別在于兩點：
第一是專項債券的資金用途為具有一定收益的公益性項目，因此其還款資金來源為相對應(yīng)的單項政府性基金收益（一對一），而一般債權(quán)的還款資金來源則為公共財政收入。也正因這種設(shè)計，相比于一般債權(quán)，專項收益?zhèn)纫话銈膬攤Y金分析更為復(fù)雜一些，專項債券更要求投資者有風(fēng)險辨別以及風(fēng)險管理能力。此外，財政部特別提到，在發(fā)行專項債券時，盡可能擴(kuò)大投資者范圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機(jī)構(gòu)投資者和個人投資者，在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資專項債券，積極利用這些機(jī)構(gòu)投資者的中長期資本，進(jìn)行期限匹配。
值得注意的是，由于專項債券籌集資金主要投資于公益性較強(qiáng)的項目，決定了依靠項目本身收益償還兌付到期債券本息難度較大，這就要求必須落實對應(yīng)的政府性基金償債來源。
第二，兩者期限上存在微妙差別。一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，而專項債券的期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，7年和10年期債券的合計發(fā)行規(guī)模不得超過專項債券全年發(fā)行規(guī)模的50%，一般債券這一比重是60%；單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過一般債券當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的30%。期限以及發(fā)行規(guī)模的設(shè)計體現(xiàn)出監(jiān)管層考慮了債券集中到期風(fēng)險以及現(xiàn)有債券市場消化能力不足的問題。豐富發(fā)債品種，可以拉平置換債務(wù)的償還期限，使得期限更加均勻。而限制長期品種，主要是為了避免地方政府將債務(wù)償還時點過多延后，導(dǎo)致出現(xiàn)“新官不理前任賬”的情況。
筆者認(rèn)為專項債辦法出臺的影響重大。首先是對地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表的再塑。
從“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”，再到如今的“自發(fā)自還”；地方政府的發(fā)債方式逐步趨近市場化，地方政府在債券發(fā)行過程中的權(quán)責(zé)利得到進(jìn)一步明確，國家信用在地方政府債券中的擔(dān)保作用逐漸弱化，這也就意味著政府的資產(chǎn)負(fù)債表從混沌漸漸達(dá)到清晰。此外，專項債發(fā)債主體為省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府），且單項政府性基金之間不得調(diào)劑。這時地方政府更像一個需要嚴(yán)格經(jīng)營的“企業(yè)”，新的地方債券市場為地方政府提供了一個不同以往的、權(quán)責(zé)明晰的融資場所，地方政府也需對自己的資產(chǎn)和負(fù)債負(fù)起主要責(zé)任。
同時，這也為進(jìn)一步的債務(wù)置換鋪平道路。2015年財政預(yù)算顯示，今年地方政府公共財政赤字約為人民幣5000億元，將由地方政府發(fā)行一般債券融資。國務(wù)院另批準(zhǔn)了1000億元額度的地方政府專項債券來支持建設(shè)有一定收入的公用項目。結(jié)合1萬億元用于置換存量債務(wù)的地方政府債券額度，2015年地方政府債券市場的供應(yīng)總量將達(dá)到1.6萬億元，其中凈融資量為6000億元。大家都知道，需要以及將要置換的存量債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止1萬億元，且根據(jù)《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》，2015年地方政府專項債券包括新增專項債券和為置換形成的專項債券。因此，專項債的發(fā)行是債務(wù)置換中至關(guān)重要的一個部分。
其次，在未來的市政建設(shè)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入；這些具有經(jīng)營性收入的項目非常適合用專項債券來進(jìn)行融資。
最后，是開辟了全新的債券市場板塊?；仡?014年我國債券市場，發(fā)行總額為121065.3億元，同比增長34%。信用債發(fā)行規(guī)模首次突破7萬億元，占債券市場總發(fā)行額的58.7%，創(chuàng)歷史新高。實體經(jīng)濟(jì)的債券融資占社會融資總規(guī)模從2002年年末的1.8%擴(kuò)張到2014年年末的14.7%。在2014年，地方債務(wù)清理以及改革的思路得以理順，而2015年的債市逐漸明朗。隨著地方專項債的推出、地方政府融資渠道的收縮，以及國家對于地方專項債投資者范圍的擴(kuò)展，國家發(fā)改委近日亦連續(xù)向地方印發(fā)了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老、城市停車場建設(shè)以及地下綜合管廊建設(shè)四個領(lǐng)域的專項債券發(fā)行指引。債券品種創(chuàng)新將迎來較好的發(fā)展時機(jī)，債券市場的深度和廣度都將得到進(jìn)一步的拓展。
總之，地方政府債券市場的正式啟動是中國財政改革和金融市場改革的重要里程碑，此舉不僅將提升地方財政的透明度和債務(wù)可持續(xù)程度，還將為國內(nèi)資本市場開辟一個全新的資產(chǎn)類別。
