新預(yù)算法執(zhí)行中有哪些最迫切的問題需要解決？財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴永添25日表示，調(diào)研發(fā)現(xiàn)須謹(jǐn)防地方假借PPP（政府和社會(huì)資本合作）等變相搞政府負(fù)債。
賴永添是在當(dāng)天于杭州舉行的第二屆長(zhǎng)三角財(cái)稅論壇上作上述表示的。論壇上，財(cái)稅官員、學(xué)者近百人圍繞“法治財(cái)稅”展開討論，不乏爭(zhēng)鳴。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委原副主任委員、財(cái)政部原副部長(zhǎng)高強(qiáng)在內(nèi)的多位與會(huì)人士認(rèn)為，新預(yù)算法的各個(gè)條款是底線和紅線，必須貫徹落實(shí)。
地方政府新項(xiàng)目怎么融資
經(jīng)歷十年之久的預(yù)算法修訂終于在去年塵埃落定，新預(yù)算法于今年1月1日正式實(shí)施。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席蔣洪告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，從今年披露的中央預(yù)算報(bào)告和部門預(yù)算報(bào)告來看，政府很好地踐行了新預(yù)算法的要求，比如政府預(yù)算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，首次公開了轉(zhuǎn)移支付地區(qū)數(shù)字和按經(jīng)濟(jì)分類的基本支出。
不過，蔣洪在論壇的主旨演講中提出了新預(yù)算法可以進(jìn)一步完善的地方，比如預(yù)算完整、公開、編制和審批前支出等方面。
蔣洪認(rèn)為，目前新預(yù)算法只是對(duì)預(yù)算調(diào)整范圍作了改進(jìn)，這對(duì)行政部門自主調(diào)整權(quán)力做了約束，但是約束還不夠。
參與論壇圓桌討論的賴永添稱，人民代表大會(huì)對(duì)總收入、總支出和預(yù)算差額調(diào)整要做審批，對(duì)具體的項(xiàng)目沒有審批，行政部門可自由調(diào)整。
賴永添表示，在經(jīng)濟(jì)下行的背景中，目前新預(yù)算法的執(zhí)行中有兩個(gè)最迫切的問題：
第一個(gè)問題是，過去十多萬(wàn)億元的地方政府債務(wù)未納入預(yù)算，其中已經(jīng)開工但沒納入預(yù)算的項(xiàng)目可能面臨銀行停貸、資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。“目前這個(gè)問題和全國(guó)人大進(jìn)行了溝通，采取老問題老辦法、新問題新辦法來解決?！?
第二個(gè)問題是，地方政府新項(xiàng)目怎么融資和建設(shè)？最近國(guó)務(wù)院通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)。但“從我們調(diào)研看，可能不少地方借特許經(jīng)營(yíng)名義，借PPP名義，又變相搞政府負(fù)債，而這些又沒有納入預(yù)算管理，與中期財(cái)政規(guī)劃能否結(jié)合也令人擔(dān)心，這些問題都要解決?！辟囉捞矸Q。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資本金。產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股權(quán)的形式介入項(xiàng)目公司，參與施工建設(shè)。表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但地方財(cái)政多出具不具備法律效力的“安慰函”，以土地出讓收入作保，明為股權(quán)實(shí)為債權(quán)，增加了地方政府的隱性負(fù)債。
一位地方財(cái)政官員告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，其實(shí)采用PPP模式融資成本并不低，因?yàn)槊褓Y進(jìn)入本質(zhì)是為了追逐利潤(rùn)，如果沒有8%~10%的利潤(rùn)率是不會(huì)進(jìn)入的。
在預(yù)算完整性方面，蔣洪認(rèn)為，現(xiàn)在財(cái)政專戶的存儲(chǔ)收支和部分政府經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)利潤(rùn)（事業(yè)單位、國(guó)企）游離在預(yù)算外。他建議，在四本預(yù)算之外，再建立財(cái)政專戶存儲(chǔ)收支預(yù)算和國(guó)有企業(yè)收支與利潤(rùn)預(yù)算。
賴永添認(rèn)為，再建立一本國(guó)有企業(yè)收支與利潤(rùn)預(yù)算的想法很大膽。國(guó)企的資產(chǎn)負(fù)債情況未來更多地會(huì)從政府資產(chǎn)負(fù)債表中體現(xiàn)。目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只針對(duì)國(guó)企上繳部分利潤(rùn)，只有上繳的部分才構(gòu)成政府財(cái)力。
浙江省財(cái)政廳總會(huì)計(jì)師趙立妙表示，經(jīng)過幾年清理后，財(cái)政專戶目前規(guī)模很小。
新預(yù)算法操作是“最大公約數(shù)”
新預(yù)算法提出，政府全部收支納入預(yù)算。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉小川表示，由于概念不明確，這點(diǎn)在實(shí)際操作中有很大的彈性空間。
“這里的政府指的是什么？全部收支指哪些收支？政府可以理解為行政部門，也可以理解為行政部門及其管理的其他部門。據(jù)我看，納入預(yù)算的所有收支顯然不是政府能動(dòng)用的所有收支，而是政府的行政收支，如果這樣定義，政府管轄收支會(huì)在預(yù)算外?！眲⑿〈ǚQ。
新預(yù)算法中類似的問題還有不少，而這就需要等待預(yù)算法實(shí)施條例來明確。根據(jù)2015年預(yù)算報(bào)告，財(cái)政部今年將抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例。
高強(qiáng)告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，相比關(guān)心預(yù)算法實(shí)施條例出臺(tái)的具體時(shí)間，自己更關(guān)心預(yù)算法實(shí)施條例的質(zhì)量。
財(cái)政部財(cái)科所前所長(zhǎng)賈康在上述論壇上建議，在預(yù)算公開透明方面，政府可以考慮把給人大代表的預(yù)算賬本公開給社會(huì)大眾。
高強(qiáng)認(rèn)為，雖然新預(yù)算法不能說圓滿，但是最大公約數(shù)，是各方都能接受的規(guī)定。
“我參與過新預(yù)算法的討論修改，我觀察到的多數(shù)修改意見，是比現(xiàn)在通過的新預(yù)算法要求更嚴(yán)，但實(shí)踐中目前做不到。我提出一個(gè)觀點(diǎn)，預(yù)算法規(guī)定很好，但若各級(jí)政府都在違法，這不是個(gè)好事。預(yù)算法需要不斷完善，但是現(xiàn)在預(yù)算法的各個(gè)條款是底線，是紅線，必須貫徹落實(shí)?！备邚?qiáng)稱。
