我國(guó)地方政府性債務(wù)管理改革的根本目的是整頓地方政府或有負(fù)債過(guò)多、融資不規(guī)范問(wèn)題，防范并逐步化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（《意見(jiàn)》）頒布后，我國(guó)新一輪地方政府性債務(wù)管理改革正式啟動(dòng)。此后，為了進(jìn)一步引導(dǎo)和推進(jìn)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，防范金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅?，?cái)政部等有關(guān)部門又出臺(tái)了一系列文件。主要思路可歸結(jié)為兩個(gè)方面：其一，通過(guò)降低融資成本、延長(zhǎng)債務(wù)久期，緩解地方政府償債壓力；其二，通過(guò)政府隱性擔(dān)保顯性化，剝離了融資平臺(tái)的政府融資職能，由此規(guī)范預(yù)算管理并約束地方政府融資行為。
今年3月，財(cái)政部下達(dá)地方存量債務(wù)1萬(wàn)億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成地方政府債券。地方政府債務(wù)置換由此拉開序幕。截至6月20日，全國(guó)超過(guò)一半的省區(qū)公布了債券發(fā)行文件，累計(jì)發(fā)行地方政府債券7268.55億，其中大部分為地方政府置換債券，第一批地方政府債務(wù)置換完成過(guò)半。新發(fā)行置換債券的成本接近同期限國(guó)債收益率，甚至不足以覆蓋商業(yè)銀行投資地方政府債券需要計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)撥備。3年期、5年期、7年期和10年期債券的占比分別為16.7%、29.7%、29.8%和23.8%，加權(quán)平均期限6.45年。無(wú)論與此前發(fā)行的地方政府債券相比，還是與被置換債務(wù)相比，久期都明顯拉長(zhǎng)。
無(wú)疑，新一輪地方政府性債務(wù)管理改革的思路是清晰的，在模式選擇上也符合國(guó)際慣例。但是，在各地的具體實(shí)踐中卻遇到了一些困難和障礙。一些地方反映，新的政府性項(xiàng)目按《意見(jiàn)》要求做是可行的，但已有的政府性項(xiàng)目因受債務(wù)甄別和債務(wù)責(zé)任劃分進(jìn)展緩慢等因素影響，難以在短時(shí)間內(nèi)完全照《意見(jiàn)》融到足夠的資金。有些地方甚至認(rèn)為，新舉措導(dǎo)致政府性項(xiàng)目被迫以表外融資替代表內(nèi)融資、以高成本資金替代低成本資金、以短期資金替代長(zhǎng)期資金。
為什么會(huì)出現(xiàn)改革初衷與實(shí)踐效果相背離的情況？
首先，地方政府債券置換規(guī)模有限，不能滿足已有政府性項(xiàng)目的融資需求，而其他融資渠道又受到限制。國(guó)家審計(jì)署2013年曾對(duì)地方政府債務(wù)做過(guò)一次較為全面的審計(jì)，認(rèn)為截至2013年6月末地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金共計(jì)1.86萬(wàn)億。由于財(cái)政部的債務(wù)甄別結(jié)果遲遲不能公布，該審計(jì)結(jié)果就成了目前最具權(quán)威性的地方政府債務(wù)規(guī)模，但地方政府債務(wù)償還壓力卻遠(yuǎn)不止這個(gè)規(guī)模。除了承擔(dān)上述債務(wù)本金，地方政府還要承擔(dān)上述債務(wù)的利息支出、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)、還有2013年下半年和2014年新增債務(wù)中2015年到期需要償還的部分。如再考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增量需求，目前下達(dá)的2萬(wàn)億地方政府債務(wù)置換額度距最低資金需求尚有較大差距。
其次，原有的較低成本融資渠道被叫停，新的低成本融資渠道不足以彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的融資缺口。之前，商業(yè)銀行貸款和國(guó)家開發(fā)銀行貸款是政府性項(xiàng)目最主要的融資渠道，占比超過(guò)一半且成本相對(duì)較低?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)后，地方政府只被允許通過(guò)發(fā)行地方政府債券融資，加之債務(wù)甄別和PPP模式的推進(jìn)未能跟上資金需求步伐，商業(yè)銀行和國(guó)家開發(fā)銀行的低成本資金被拒于政府性項(xiàng)目之外。一些資金到期的項(xiàng)目要么使用高利率的社會(huì)資金和非銀行金融機(jī)構(gòu)出表類業(yè)務(wù)資金，致使融資成本提高，金融風(fēng)險(xiǎn)加大；要么面臨資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。
另一方面，地方政府債券不僅規(guī)模有限，且在發(fā)行初期就遇到了困難。在我國(guó)，地方政府具有較為明顯的預(yù)算軟約束特征，而且地方政府從未出現(xiàn)過(guò)真正意義上的違約。這就意味著，無(wú)論是原先的地方政府債務(wù)，還是置換后的地方政府債券，在投資者眼中都是違約風(fēng)險(xiǎn)較低的債務(wù)，投資者將原先持有的到期地方政府存量債務(wù)置換為新發(fā)行的地方政府債券，會(huì)損失相當(dāng)數(shù)量的利息收入，因而未能獲得積極響應(yīng)。5月，財(cái)政部、央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，將地方政府債券納入MLF、PSL和正回購(gòu)操作的質(zhì)押券范圍，為地方政府債券發(fā)行保駕護(hù)航，地方政府債券才得以發(fā)行。即便如此，隨著地方政府債券的密集發(fā)行，其發(fā)行成本貼近同期限國(guó)債的狀況將難以持續(xù)，有關(guān)部門預(yù)計(jì)的地方政府債務(wù)置換可節(jié)約的利息支出可能大幅縮水。
再有，長(zhǎng)期資金難以獲得，期限錯(cuò)配嚴(yán)重。由于長(zhǎng)期資金不足，我國(guó)政府性項(xiàng)目“短借長(zhǎng)投”非常普遍?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)前，在政府性項(xiàng)目的各類融資渠道中，除國(guó)開行貸款的最長(zhǎng)期限可達(dá)30年外，其他融資渠道的期限基本均在10年以下。置換地方政府債務(wù)，雖然中長(zhǎng)期債券的比重較以往有所加大，但國(guó)開行貸款受到一定程度的限制，長(zhǎng)期資金來(lái)源不足仍是導(dǎo)致政府性項(xiàng)目資金期限錯(cuò)配的主要原因。
針對(duì)地方政府性債務(wù)管理改革目前的形勢(shì)，我們需要更好地理解和領(lǐng)會(huì)國(guó)家的改革意圖，區(qū)別新老項(xiàng)目分別對(duì)待，對(duì)已有的政府性項(xiàng)目應(yīng)給予適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi)，當(dāng)以體制機(jī)制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)控制為重點(diǎn)，從加快債務(wù)甄別、打破地方政府隱性擔(dān)保預(yù)期、豐富政府性項(xiàng)目融資渠道等多方面改進(jìn)和完善政策配套措施，才有可能在保障在建項(xiàng)目融資和資金鏈不斷裂的同時(shí)妥善處理地方政府性債務(wù)存量，規(guī)范地方財(cái)政預(yù)算管理。
