近期，到期萬億地方政府債務(wù)置換再次將我國(guó)地方政府債務(wù)問題推向了風(fēng)口浪尖。針對(duì)龐大的地方政府債務(wù)存量的本息償還，中央政府確立了以發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)的方案。此方案用規(guī)范化融資替代非規(guī)范舉債，以低利息置換高成本，旨在引導(dǎo)地方政府的舉債行為，有利于緩解債務(wù)高峰期各級(jí)地方政府還款壓力，防止暴發(fā)大面積流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)有效降低地方政府融資成本，進(jìn)一步釋放地方經(jīng)濟(jì)的活力。
然而，置換過程并沒有如預(yù)期順利進(jìn)行。進(jìn)展緩慢的現(xiàn)實(shí)暴露出，當(dāng)前置換方式化解地方政府債務(wù)存量，在體制機(jī)制、制度設(shè)計(jì)以及程序安排層面可能還存在著一些難點(diǎn)。
債務(wù)置換具爭(zhēng)議的地方在于，采取了“類行政化”手段替代市場(chǎng)化方式推進(jìn)。
原本寄希望打造直接融資模式，以市場(chǎng)來規(guī)范地方政府舉債行為，硬化地方政府預(yù)算約束的政策初衷受阻。
2014年10月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）明確“地方政府對(duì)其舉借債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，釋放出中央要求地方獨(dú)立承擔(dān)地方債權(quán)責(zé)的信號(hào)。財(cái)政部、人民銀行[微博]、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》以及相關(guān)《操作規(guī)程》，規(guī)定債務(wù)定向置換的對(duì)象范疇、債券期限、利率范圍以及截止期限，以類行政指導(dǎo)性安排穩(wěn)定市場(chǎng)，力推置換，再一次強(qiáng)化中央為地方政府債務(wù)兜底的預(yù)期。
我們理解，此舉實(shí)屬在我國(guó)中長(zhǎng)期資本市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)的體制環(huán)境以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景之下，化解地方政府債流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)地方債市場(chǎng)建設(shè)的無奈之舉。但以類似于行政指導(dǎo)方式推動(dòng)，而非配合長(zhǎng)遠(yuǎn)制度化建設(shè)，提高地方政府債吸引力，提升地方政府償債能力與實(shí)力，這種應(yīng)景性非市場(chǎng)化操作模式恐怕難以對(duì)地方政府、市場(chǎng)主體按市場(chǎng)原則構(gòu)建債務(wù)關(guān)系的理念、行為形成穩(wěn)定的預(yù)期，不利于硬化預(yù)算約束；難以對(duì)地方債市場(chǎng)的長(zhǎng)期健康發(fā)展形成穩(wěn)定的預(yù)期，不利于市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)容與規(guī)范。在地方政府尚未真正成為硬預(yù)算約束主體，地方政府舉債行為以及政府債券債務(wù)置換實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化，恐怕還難以實(shí)現(xiàn)。
在程序和時(shí)間設(shè)計(jì)上，債務(wù)置換目前還缺乏前瞻性的制度安排。
時(shí)間銜接不當(dāng)極可能無法滿足地方政府現(xiàn)實(shí)的資金需求，真正化解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。我們的判斷，當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是由于債務(wù)期限錯(cuò)配而造成的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，其中僅2015年到期債務(wù)就高達(dá)1.86萬億，這對(duì)地方政府當(dāng)前的資金需求構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)，因而亟須進(jìn)行債務(wù)展期或是期限置換。在確立了“行政總額控制，市場(chǎng)運(yùn)作監(jiān)管”的模式下，地方政府債券置換規(guī)模需經(jīng)財(cái)政部限額審批后方可啟動(dòng)。
以2015年債務(wù)置換為例，3月財(cái)政部公布各省第一批債券發(fā)行額度，下達(dá)到省級(jí)政府。省級(jí)政府根據(jù)資金分配需求和辦法，再分配到各市縣。部分地方還要求提交本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行債務(wù)預(yù)算調(diào)整審核，之后進(jìn)入債券發(fā)行評(píng)級(jí)、承銷商選擇、詢價(jià)、招投標(biāo)等一系列的復(fù)雜程序。從實(shí)際情況看，到了6月份多數(shù)置換債券仍未能發(fā)行，這就意味著2015年前幾個(gè)月，地方大量到期債務(wù)沒有償債來源。因此，在地方政府債券發(fā)行置換尚未常態(tài)化，債務(wù)收入未實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)性的條件下，亟須在制度層面，調(diào)整債券限額審批程序、時(shí)間，必要時(shí)進(jìn)行前瞻性的債務(wù)資金安排，防止“穩(wěn)增長(zhǎng)”資金鏈條的斷裂以及債務(wù)償還資金的真空。
地方政府債券置換的相關(guān)配套制度建設(shè)還有待健全、完善。
嚴(yán)格意義上講，舉債人地方政府通過公開市場(chǎng)不論發(fā)行債券也好，置換也罷，進(jìn)行要約的基本前提是基于債務(wù)水平、資產(chǎn)存量規(guī)模、流動(dòng)性結(jié)構(gòu)、管理水平以及未來經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支狀況、隱性或有負(fù)債等相關(guān)信息，對(duì)舉債主體償債能力、流動(dòng)性、償債意愿等信用狀況進(jìn)行全面的評(píng)估與反映，從而確定（置換）債券的價(jià)格、規(guī)模。但當(dāng)前，我國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏令人信服的依據(jù)。倘若財(cái)務(wù)重要數(shù)據(jù)缺失，透明度欠佳，可信性難以保障，市場(chǎng)就無法全面判斷各地方政府真實(shí)償債能力，地方政府債券自然難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的定價(jià)。這亦是強(qiáng)力推行地方政府債券置換的原因之一。
因此，建議盡快完善配套制度建設(shè)，包括加快推進(jìn)政府權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告制度，出臺(tái)既與國(guó)際接軌，又符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，強(qiáng)化審計(jì)對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的審核功能，進(jìn)一步推動(dòng)政府財(cái)務(wù)信息的完整、公開、透明。同時(shí)，規(guī)范市場(chǎng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)行為，為真正實(shí)現(xiàn)地方政府舉債行為的市場(chǎng)化監(jiān)管打造公正、良好的市場(chǎng)環(huán)境與制度基礎(chǔ)。
