根據(jù)新預算法允許地方政府發(fā)行債券的規(guī)定，各省市開展的首批地方政府債券發(fā)行已經(jīng)進入尾聲，這項改革實踐開局良好。
建立規(guī)范的政府舉債融資機制，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制和完善國家治理的重要內(nèi)容。規(guī)范、成熟的地方政府債券市場的最終形成，還需要制度的進一步完善，以及各市場主體的共同努力。應該看到，地方政府債券發(fā)行是一項長期制度安排，目前尚在探索過程中，應通過不斷總結(jié)經(jīng)驗、完善制度，在規(guī)范中不斷發(fā)展。結(jié)合今年以來的地方債發(fā)行情況，筆者認為，推進地方債市場建設應重視以下幾個問題：
一是要堅持市場化方向。地方債的發(fā)行主體是地方政府，能否實現(xiàn)市場化發(fā)行事關(guān)地方債能否規(guī)范、健康發(fā)展。信用評級、信息披露、承銷、招標等環(huán)節(jié)的設計是市場化發(fā)行的一個制度保障。從已開展的地方政府債券發(fā)行看，能做到發(fā)行過程公開透明。但由于多數(shù)利率緊貼國債，定價問題引起一些關(guān)于存在非市場化因素干預的質(zhì)疑。此外，信用評級清一色的AAA，也沒有體現(xiàn)出差異化。接受市場的質(zhì)疑和檢驗是債券發(fā)行應該面對的正常現(xiàn)象。今后，應該進一步完善地方政府債券的市場化發(fā)行機制，尤其是利率形成機制，包括提高信用評級的獨立性，增強地方政府信息透明度、編制地方政府綜合財務報告，發(fā)展地方債二級市場，加強對發(fā)行人的監(jiān)督等。同時，要嚴格執(zhí)行預算法，加強地方政府債務預算管理，強化預算約束。
二是要重視“怎么用”的問題。地方政府舉債融資，不但要重視如何發(fā)行債券，還應重視如何將募集資金規(guī)范、高效使用。地方債包括新增債券和置換債券，新增債券必須用于公益性資本支出，置換債券則應用于償還審計確定的政府負有償還責任的到期債務本金。地方政府首先是要按照預算法規(guī)定，嚴格按照限定用途使用，并納入預算管理。當前，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收支矛盾凸顯，通過發(fā)行地方政府債券籌集的資金，更是應該用在“刀刃”上。一些基礎(chǔ)設施，以及包括養(yǎng)老、醫(yī)療、棚戶區(qū)改造等在內(nèi)的民生項目“嗷嗷待哺”，發(fā)行債券籌集的資金應按照發(fā)行文件要求，及時高效地運用于這些領(lǐng)域，充分發(fā)揮穩(wěn)增長、惠民生的作用。此外，各省債券發(fā)行募集資金很多都是用于市縣和具體項目，應該及時下達資金，防止資金趴在賬上“打呼嚕”。
三是要明確地方政府的債務償還責任主體地位。從2009年起，中央財政每年代理發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券，此后還進行了自發(fā)自還的試點。在此過程中，地方政府的發(fā)行、償還主體地位并不清晰。今年實際上是各省市實行發(fā)行地方政府債券均“自發(fā)自還”的第一年，有必要強調(diào)地方政府的發(fā)行、償還主體地位。根據(jù)預算法和國務院有關(guān)規(guī)定，地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。這個規(guī)定的主要目的在于防范道德風險，增強地方政府舉債的自我約束。因此，對地方政府而言，要硬化預算約束，科學管理債務，建立債務管理和風險預警機制，以及應急處置機制；對評級機構(gòu)、債權(quán)人等市場主體而言，在參與地方政府債券發(fā)行、交易過程中，應堅持市場原則和法律規(guī)定，審慎評估、防范風險。
