導(dǎo)讀：因缺乏有效的舉債扎口管理和總額控制機(jī)制，各部門單位分散舉債并紛紛成立融資平臺(tái)，這種“多頭”導(dǎo)致債務(wù)在治理中難以納入現(xiàn)代預(yù)算管理體系。
適當(dāng)欠債有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在對(duì)待地方政府債務(wù)上，如果對(duì)債務(wù)的“借、用、還”這個(gè)核心環(huán)節(jié)上無(wú)法統(tǒng)一，無(wú)法通盤統(tǒng)籌考量，則會(huì)對(duì)地區(qū)金融環(huán)境和政府信用產(chǎn)生嚴(yán)重影響，甚至有地區(qū)因政府債逾期發(fā)生了司法訴訟案件。
21世紀(jì)宏觀研究院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)在2014年清理甄別上報(bào)的債務(wù)規(guī)模，占其全口徑政府性債務(wù)的比重在50%左右，部分地區(qū)甚至不到1/3、1/4。
其中，“多頭舉債”是地方政府性債務(wù)產(chǎn)生與增長(zhǎng)較快的主要原因之一。因缺乏有效的舉債扎口管理和總額控制機(jī)制，各部門單位分散舉債并紛紛成立融資平臺(tái)，這種“多頭”導(dǎo)致債務(wù)在治理中難以納入現(xiàn)代預(yù)算管理體系。
近期，江蘇省社科院財(cái)貿(mào)所、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)區(qū)域金融研究中心與21世紀(jì)宏觀研究院進(jìn)行了聯(lián)合調(diào)研，就地方債的“借、用、還”統(tǒng)一機(jī)制進(jìn)行了研究。
平臺(tái)公司亟待轉(zhuǎn)型
地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)較快的原因在哪里？
21世紀(jì)宏觀研究院認(rèn)為，其一在于各地發(fā)展改革任務(wù)繁重，一些地區(qū)確定的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)偏高，這是政府性債務(wù)的根本長(zhǎng)期性原因；
其二，多頭舉債，資金來源渠道復(fù)雜、隱蔽，納入預(yù)算管理困難；
其三，不少地區(qū)對(duì)舉債自我監(jiān)控不嚴(yán)，缺乏有效監(jiān)管和約束手段，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷增加，債務(wù)管理長(zhǎng)期失范。
其四，在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部不顧承受能力盲目舉債建設(shè)形象工程，忽視發(fā)展質(zhì)量和財(cái)政承受能力，舊債未還又添新債，債務(wù)規(guī)模越來越大。
各地的實(shí)踐表明，目前地方政府融資平臺(tái)公司面臨的壓力大、問題多，如貸款抵押物不足、過多依靠土地、直接融資受壓縮以及融資成本上升等，轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。
一方面，目前房地產(chǎn)尚未復(fù)蘇，土地出讓收入大幅度下降，這直接影響到當(dāng)期償債資金安排，繼而影響后續(xù)融資；而在一些地區(qū)，可用于抵押的土地資產(chǎn)剩余已經(jīng)不多，其他可產(chǎn)生現(xiàn)金流的抵押物（權(quán)）更難以滿足平臺(tái)公司的融資需求。
另一方面，從對(duì)金融機(jī)構(gòu)的調(diào)研看，大多數(shù)銀行對(duì)平臺(tái)公司的貸款普遍收緊。
由于43號(hào)文（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）削弱了平臺(tái)公司原先具有的政府隱形信用擔(dān)保職能，因此銀行對(duì)公益性項(xiàng)目貸款和被列為融資平臺(tái)公司名錄管理的平臺(tái)公司貸款持審慎態(tài)度，部分銀行明確收緊了對(duì)平臺(tái)公司的貸款，甚至要求當(dāng)?shù)卣畬⑵脚_(tái)公司存量貸款納入政府債務(wù)范圍。
這些都影響了在建項(xiàng)目的后續(xù)融資，進(jìn)一步影響了平臺(tái)公司的借新償舊，進(jìn)而導(dǎo)致地方資金鏈緊張，債務(wù)逾期風(fēng)險(xiǎn)加劇。
此外，對(duì)平臺(tái)公司而言，直接融資也受到壓縮。原因是，國(guó)家發(fā)改委、銀行間交易商協(xié)會(huì)、交易所等三個(gè)主要直接融資管理機(jī)構(gòu)，對(duì)所有發(fā)債項(xiàng)目采取了更加嚴(yán)格的審核，要求平臺(tái)公司不得新增政府性債務(wù)，同時(shí)明確剝離政府融資職能的時(shí)限。
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)殂y行貸款渠道收窄的影響，以產(chǎn)業(yè)基金形式為代表的其他融資工具開始盛行。但基金參與者要求的收益高于銀行貸款，因此推高了平臺(tái)公司融資成本。
21世紀(jì)宏觀研究院在調(diào)研中還了解到，一些具有穩(wěn)定收益預(yù)期的項(xiàng)目，如果采取PPP模式，社會(huì)資本出資方考慮到項(xiàng)目期限長(zhǎng)、政策不確定性高的原因，要求的資本回報(bào)率至少要高出銀行貸款利率三個(gè)百分點(diǎn)以上，也抬升了項(xiàng)目的融資成本。
再有，部分地區(qū)出現(xiàn)了新的借道融資現(xiàn)象。一些地區(qū)借助一般企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等進(jìn)行融資，使得債務(wù)鏈條拉長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)面擴(kuò)大，同時(shí)債務(wù)形式更加隱蔽，增加了管理困難。21世紀(jì)宏觀研究院發(fā)現(xiàn)，2014年底前，有部分地區(qū)出于對(duì)2015年融資困難的預(yù)期，通過平臺(tái)公司突擊融資，進(jìn)行資金儲(chǔ)備，客觀上承擔(dān)了額外的利息成本。
21世紀(jì)宏觀研究院認(rèn)為，平臺(tái)公司曾在融資、建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，因此要完善平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)，賦予自主決策經(jīng)營(yíng)權(quán)，將其打造成綜合性城市建設(shè)實(shí)業(yè)公司；是政府債務(wù)的平臺(tái)公司債務(wù)，按規(guī)定納入預(yù)算管理；對(duì)需要由平臺(tái)公司承擔(dān)的債務(wù)，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)重新制定資金平衡辦法，滿足存量債務(wù)償還或展期的現(xiàn)金流需求；支持融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等。
建立“借、用、還”統(tǒng)一機(jī)制
從中央以及各地的治理實(shí)踐看，地方政府債務(wù)總體上仍處于可控范圍內(nèi)。
以經(jīng)濟(jì)大省江蘇為例，江蘇早在2010年就率先關(guān)注到地方政府債務(wù)問題，逐步建立了相對(duì)完備的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，如債務(wù)扎口管理和報(bào)批制度，健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，控制債務(wù)增幅，嚴(yán)控土地儲(chǔ)備融資規(guī)模，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管力度等。
截止到2013年6月底，根據(jù)審計(jì)口徑，江蘇省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)7635.7億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)977.2億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6155.9億元。
從江蘇省的治理情況看，對(duì)“具有法律效力、已上”的項(xiàng)目給予了照顧，對(duì)在2014年12月31日前簽訂的借款合同，銀行按規(guī)定開展相關(guān)在建項(xiàng)目的收尾融資活動(dòng)，在依法合規(guī)、規(guī)范管理的前提下，統(tǒng)籌財(cái)政資金和社會(huì)資本等各類資金，保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。
江蘇省財(cái)政廳已明確，在償還機(jī)制上，要區(qū)分政府與企業(yè)責(zé)任，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，省級(jí)政府對(duì)市縣政府實(shí)行不救助原則。此外，對(duì)化債工作開展較好的地區(qū)，省財(cái)政在土地儲(chǔ)備融資規(guī)?？刂?、產(chǎn)業(yè)基金支持等方面給與傾斜。
21世紀(jì)宏觀研究院建議，要繼續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目的舉債審批管理，凡沒有明確穩(wěn)定的資金平衡方案的項(xiàng)目，一律不立項(xiàng)。
同時(shí)，根據(jù)實(shí)地情況，統(tǒng)籌合理分配地方政府債券額度，重點(diǎn)支持保障房、普通公路、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目建設(shè)。將政府債務(wù)納入預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格限定債務(wù)資金用途，嚴(yán)禁用于經(jīng)常性支出，研究和完善各級(jí)政府債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警辦法。
而在化解存量債務(wù)上，建議通過經(jīng)營(yíng)性用地掛牌出讓、存量工業(yè)用地（含上征下租用地）以及存量資產(chǎn)、安置房、標(biāo)準(zhǔn)廠房等處置、土地拆舊增減掛鉤凈收益等方式，多渠道籌措償還資金來源；出現(xiàn)償債困難時(shí)，可通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)，必要時(shí)要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過PPP參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。
此外，要進(jìn)行配套改革，特別是要樹立正確的政績(jī)觀，把政府債務(wù)放在現(xiàn)代預(yù)算制度的籠子里管住管好，對(duì)因政府債務(wù)過大而出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或引發(fā)較大群體性事件的地區(qū)，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行倒查和問責(zé)等。
