負(fù)債累累的地方財(cái)政迎來“及時(shí)雨”。
日前,十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》(以下簡稱《議案》)的決議。根據(jù)《議案》,2015年中國地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元,預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%。
對(duì)此,有業(yè)內(nèi)人士表示,這意味著我國依法啟動(dòng)了對(duì)地方政府債務(wù)的限額管理,為地方政府舉借債務(wù)設(shè)立了“天花板”。
設(shè)置限額
隨著地方債風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露,實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債的合理管控迫在眉睫。據(jù)記者了解,此次獲批的2015年16萬億元地方政府債務(wù)限額,實(shí)際就是目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。該限額由兩部分構(gòu)成,一是截至2014年底的全國地方政府債務(wù)余額為15.4萬億元,二是今年3月全國人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬億元。
財(cái)政部部長樓繼偉向全國人大常委會(huì)作說明時(shí)表示,對(duì)在建項(xiàng)目后續(xù)貸款中需要納入地方政府債務(wù)的,由地方在2015年末地方政府債務(wù)余額16萬億元內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)解決,從2016年起,在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時(shí)統(tǒng)籌考慮。
業(yè)內(nèi)分析人士認(rèn)為,本次地方債限額管理制度的啟動(dòng),結(jié)合地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警等機(jī)制的建立,將對(duì)地方債務(wù)實(shí)現(xiàn)有效的“閘口管理”,利于在總量上約束地方債規(guī)模的擴(kuò)大,對(duì)新增債務(wù)規(guī)模進(jìn)行量化控制,有利于進(jìn)一步化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。
“國務(wù)院將地方政府存量債務(wù)納入限額管理并報(bào)請(qǐng)全國人大批準(zhǔn),釋放出更嚴(yán)格加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的積極信號(hào)。今后地方政府舉債將被置于法律和制度的嚴(yán)格監(jiān)管下?!焙暧^經(jīng)濟(jì)分析師陳宇炎在接受《國際金融報(bào)》記者采訪時(shí)表示,“政府借錢搞經(jīng)濟(jì)是必要的,但關(guān)鍵要借得明白,不能是筆糊涂賬?!标愑钛捉ㄗh,要將政府性債務(wù)作為重大事項(xiàng)列入人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分,增加政府債務(wù)預(yù)算報(bào)告,同時(shí)完善政府債務(wù)披露制度,只有陽光舉債才能堵住背后的漏洞。
今年以來,中國經(jīng)濟(jì)下行壓力增大,地方債成為備受市場(chǎng)擔(dān)憂的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之一。此次《議案》明確將債務(wù)率不超過100%作為我國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。樓繼偉表示,預(yù)計(jì)2015年末,全國地方政府債務(wù)的債務(wù)率為86%,風(fēng)險(xiǎn)總體可控,但也有個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。
“86%的債務(wù)率雖未達(dá)警戒線,但不乏有地方債務(wù)率遠(yuǎn)超過100%,風(fēng)險(xiǎn)不容忽視?!必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希表示,要警惕平均數(shù)背后掩蓋的地區(qū)差異,重點(diǎn)梳理甄別高債務(wù)率地區(qū),提早化解風(fēng)險(xiǎn)。
針對(duì)地方政府舉債缺乏制度規(guī)范,舉債形式多樣、程序不透明、違法擔(dān)保和資金使用脫離預(yù)算管理等突出問題,全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提出四點(diǎn)建議:一、建立向人大報(bào)告地方政府債務(wù)的制度,二、建立健全公開透明的風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系和考核問責(zé)機(jī)制,三、建立對(duì)違反規(guī)定的地方和個(gè)人的問責(zé)機(jī)制,四、加快推進(jìn)財(cái)政體制改革,積極推進(jìn)地方政府和部門編制三年中期財(cái)政規(guī)劃等措施。
甄別控制
從公布的數(shù)據(jù)來看,政府兜底的債務(wù)規(guī)模從2013年半年末的10.89萬億上升到15.4萬億,增長41.4%。一年半的時(shí)間地方債增長4.51萬億,而2015年全年僅批準(zhǔn)新增6000億。地方債務(wù)控制力度明顯增強(qiáng)。
就2013年到2014年底地方債激增問題,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮認(rèn)為,主要原因是部分或有債務(wù)轉(zhuǎn)成了直接債務(wù)。地方政府可能在2013年債務(wù)審計(jì)時(shí),隱瞞了部分債務(wù),未納入統(tǒng)計(jì),在2014年的債務(wù)甄別中,這些債務(wù)被納入統(tǒng)計(jì),導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的攀升。另外,財(cái)政部允許地方政府在建項(xiàng)目繼續(xù)融資,避免“爛尾”,也在一定程度上增加了債務(wù)規(guī)模。
國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪9月1日指出,堆積如山的地方政府債務(wù)狀況,或許才是當(dāng)前最值得投資者警惕的中國經(jīng)濟(jì)狀況。
穆迪在一份報(bào)告中表示,不斷上升的債務(wù)水平削弱地方政府的信用評(píng)級(jí),在土地銷售不斷下滑的背景下,地方政府在中國經(jīng)濟(jì)放緩和相關(guān)的財(cái)政收入銳減的大背景下,面臨的債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)也就成倍增加。
若包括了納入中央政府的9.6萬億元債務(wù),以及“其他”債務(wù)——例如鐵路公司和資產(chǎn)管理公司的大約5.1萬億元債務(wù),野村估計(jì),2014年底時(shí)政府總體債務(wù)約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的60.8%。野村證券中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙揚(yáng)表示,按照國際標(biāo)準(zhǔn)來說,這個(gè)債務(wù)水平并不是特別巨大。
置換債加碼
實(shí)現(xiàn)債券的順利發(fā)行,緩解地方政府的到期債務(wù),是此輪中央啟動(dòng)地方債券置換的主要目的,不過,面對(duì)龐大的地方債務(wù),一味地增加額度似乎并不能治本,適時(shí)控制債務(wù)的規(guī)模成為下一輪解決地方債問題的一把利劍。
今年3月財(cái)政部下達(dá)第一批1萬億元置換債券額度,6月下達(dá)第二批1萬億元置換債券額度。8月27日,第三批地方政府置換債券靴子落地,額度再加碼,達(dá)到1.2萬億。
市場(chǎng)普遍認(rèn)為,進(jìn)入下半年,地方政府在并不樂觀的財(cái)政數(shù)字面前,承受的壓力逐漸增加,對(duì)于到期的債務(wù)“借新還舊”無疑仍是一個(gè)主要渠道,而增加置換額度一定程度上可以緩解政府償債壓力。不過考慮到此前兩批置換債額度下達(dá)時(shí)債券市場(chǎng)均出現(xiàn)調(diào)整,不免讓人擔(dān)憂超預(yù)期的置換債消息會(huì)再成為債市行情深入的“絆腳石”。
民生證券固定收益部分析師李奇霖指出,債務(wù)余額實(shí)行納入限額管理,嚴(yán)格規(guī)范地方政府的舉債行為,能夠在保證地方政府負(fù)債投資的基礎(chǔ)上,有效防范地方政府過度舉債造成潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)濟(jì)的整體風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)降低,同時(shí),債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整暗示債務(wù)置換可能還有后續(xù)動(dòng)作,在剝奪融資平臺(tái)政府融資功能的過程中,部分在建項(xiàng)目的后續(xù)融資通過銀行貸款補(bǔ)充。
從今年地方債供應(yīng)總量來看,2009年-2014年,地方債年發(fā)行規(guī)模從未超過4000億元,而今年將驟增至接近4萬億元,確實(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)債券配置行為產(chǎn)生了較大影響。據(jù)機(jī)構(gòu)測(cè)算,今年新增地方債務(wù)限額6000億元;全年已下達(dá)置換債額度3.2萬億元,實(shí)現(xiàn)對(duì)年內(nèi)到期存量債券的全覆蓋,進(jìn)一步擴(kuò)大的可能性極低;今年到期地方債共1714億元,續(xù)做額度可能已含在3.2萬億元置換債之中,因此今年地方債發(fā)行上限達(dá)到3.8萬億元。
不過,研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為,地方債供給沖擊正在邊際減弱。一是市場(chǎng)對(duì)于第三批置換債普遍已有預(yù)期;二是地方債發(fā)行推進(jìn)順利,目前已發(fā)行逾1.9萬億元,剩下額度在年內(nèi)余下4個(gè)月里月平均供給不到4800億元,低于6月的7342億元和7月的5605億元;三是當(dāng)前大類資產(chǎn)重配提振債市增量需求,機(jī)構(gòu)存在欠配壓力,相對(duì)旺盛的需求環(huán)境,有望緩和供給的邊際沖擊;四是有央行流動(dòng)性支持政策配合,供給造成的利率上行風(fēng)險(xiǎn)有限。
談及對(duì)市場(chǎng)的影響,海通證券固收部表示,地方債新增巨量供給將對(duì)利率債構(gòu)成沖擊,短期波動(dòng)難免。但長期依然向好。因?yàn)槭袌?chǎng)之前對(duì)此已有預(yù)期,且限額管理意味著政府退出對(duì)于地方政府相關(guān)債務(wù)的全面背書,利于未來打破剛兌,國債安全和避險(xiǎn)價(jià)值將真正體現(xiàn)。而回購利率的下調(diào)也增加了利率債的套息價(jià)值。
債務(wù)償還機(jī)制
今年是中國全面啟動(dòng)地方政府自主發(fā)行政府債券的一年,財(cái)政部部長樓繼偉表示,截至7月末,全國已發(fā)行地方政府債券14288億元。然而隨著地方債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)張,地方政府所面臨的還債壓力也與日俱增。
根據(jù)審計(jì)署報(bào)道,截至2013年6月底,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中,約40%左右為融資平臺(tái)舉借,而約50%的資金來自于銀行貸款。為了緩解地方償債壓力,減輕利息負(fù)擔(dān),優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),財(cái)政部下達(dá)了總計(jì)3.2萬億元的置換債券額度,用新債置換舊債的方式允許地方把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成低成本的地方政府債券,為地方減少利息負(fù)擔(dān)超千億元。
有業(yè)內(nèi)人士在接受《國際金融報(bào)》記者采訪時(shí)指出,目前已經(jīng)進(jìn)入地方債的還債高峰期,如果地方債券不能如期發(fā)行,一些地方甚至?xí)霈F(xiàn)違約的風(fēng)險(xiǎn),這是中央不愿意看到的,所以要加緊督促地方債券發(fā)行。
但地方債券的發(fā)行卻并非一帆風(fēng)順。4月16日,江蘇宣布計(jì)劃發(fā)行648億元債券,期限分為3年、5年、7年和10年,5年和7年期債券額度占比超過一半。然而在4月23日,計(jì)劃中的江蘇省首批648億元政府一般性債券未能如期招標(biāo)。此后,地方債發(fā)行遇冷的報(bào)道更是不斷見諸報(bào)端。
因此,為了推進(jìn)地方債的發(fā)行,今年5月,財(cái)政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等三部委特發(fā)文,要求各地有關(guān)部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)要高度重視采用定向承銷方式發(fā)行地方債工作,而央行以定向承銷方式發(fā)行地方政府債券的方式正是將地方債務(wù)納入抵押品范圍;此外,還鼓勵(lì)社保基金、住房公積金等機(jī)構(gòu)投資者投資地方債等,旨在提高地方債的認(rèn)購熱情。
盡管從總量控制地方債務(wù)擴(kuò)張的手段絕對(duì)有必要,但不能單單依靠此方式,必須多管齊下,其中建立債務(wù)償還機(jī)制,遏制地方政府盲目負(fù)債的沖動(dòng),從而使債務(wù)產(chǎn)生與債務(wù)償還形成良性循環(huán),逐步化解已形成的風(fēng)險(xiǎn)才是關(guān)鍵。
陳宇炎也對(duì)記者指出,地方債置換只是將債務(wù)償還延遲,最終化解存量債務(wù)需要采取非常規(guī)的做法,比如政府拍賣存量資產(chǎn)等。而對(duì)新增債務(wù)的償還則需要加快中央和地方財(cái)政間關(guān)系的調(diào)整,推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革,從根本上消除地方政府過度舉債的體制弊端。