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現(xiàn)代研究 城投第三次發(fā)展浪潮:轉型是關鍵

來源:中國城市報

日期:2015.10.21 閱讀:4912


  當前,我國有近一萬家政府投融資平臺,“理順婆媳關系、父子分灶吃飯、實現(xiàn)政企分開”,這是2016年后我國地方政府和平臺公司要共同面對的難題,也是城投重新定位與政府關系的契機。它不僅會提升中國城鎮(zhèn)基礎設施建設的速度和質(zhì)量,也將加快迎來我國城投繼2005年探索發(fā)現(xiàn)、2010年野蠻生長后的第三次發(fā)展浪潮。    

兩次發(fā)展奠定轉型基礎    

    我國城投的第一次發(fā)展浪潮,是從1998年國家開發(fā)銀行重點支持蕪湖市設立城市建設投融資平臺開始,到個別地方開始利用平臺對接國家資金,推進城市基礎設施建設和探索政府投融資體制改革。經(jīng)過6、7年的探索和實踐后,不僅國家開發(fā)性金融迎來了在更多地區(qū)、更大范圍內(nèi)介入城市基礎設施項目融資的機會,不少地方政府也開始嘗試利用開發(fā)性資金和市場融資,通過政府資金和資產(chǎn)出資,設立政府平臺。于是2005年前后,不同名目的政府投資公司應運而生。不少地方通過成立不同類型的政府投融資平臺進行融資和建設,加快了本地區(qū)基礎設施的投入和城鎮(zhèn)化進程。短短幾年間,在全國范圍內(nèi)催生約2000多家從事不同業(yè)務、組建方式各異的平臺公司,并開始進行大量的融資和城市投資。     
    2008年為應對國際金融危機,國家實施了“四萬億”的投資拉動計劃。中央政府積極鼓勵地方政府成立各類投融資平臺,進行大規(guī)模的融資和建設,以抵消經(jīng)濟乏力的影響。中央的號召激起了地方政府融資新的沖動,它們將大量的國有資產(chǎn)和土地利用起來,通過新設和注入方式,新成立了一大批平臺公司。到2010年末,全國地方政府融資平臺數(shù)量,已經(jīng)達到8700多家,這形成了我國城投的第二次發(fā)展浪潮。但由于當時對這類公司缺乏相應的管理,使大量低效資產(chǎn)甚至虛構的資產(chǎn)進入了平臺公司,也造成到今天仍然存在的平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量差、數(shù)量多的問題?!   ?nbsp;    
    平臺公司的野蠻生長和融資活動的無序開展,對政府投資項目的管理和資本市場建設,也帶來了不少問題。導致地方政府對土地的運作更加依賴,出現(xiàn)了許多不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象,直到國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發(fā)【2010】19號文),及其后相繼出臺的463號文、126號文等文件,才使得平臺公司在投融資、土地運作、資產(chǎn)注入等關鍵環(huán)節(jié),有所收斂。這輪平臺公司無序的擴張和資產(chǎn)虛胖,給政府項目持續(xù)融資,埋下了不少隱患?!   ?nbsp;    
    如何處理好城市建設投入和平臺公司發(fā)展相互協(xié)調(diào)的關系,實現(xiàn)政府債務運行合理,平臺發(fā)展健康持續(xù)的問題,擺到了不少地方政府面前。在當時情況下,全國資產(chǎn)規(guī)模居前且很有影響力的如天津城投、烏魯木齊城投等,結合制定“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃機會,主動發(fā)現(xiàn)問題,尋找出路。他們率先提出在政府合理負債的框架下,必須實現(xiàn)城投公司從大到強、可持續(xù)發(fā)展的思路。天津城投以做強實業(yè)板塊為突破口,積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈,提出建設一條由大變強的轉型道路;烏魯木齊城投從整合國有資產(chǎn)和城市資源入手,將全市范圍內(nèi)城建資產(chǎn)全部納入靡下,實現(xiàn)了城市國有資產(chǎn)的集約化和規(guī)?;?jīng)營,增強了城投的影響力和帶動力。    

體制與平臺改革仍任重道遠    

    針對城投行業(yè)面臨的新形勢,2014年12月,國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)【2014】43號)的出臺與2015年新《預算法》正式頒布實施,對我國地方投融資改革具有重要意義。國發(fā)43號文和今年中央22號文《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》,為全國城投公司的發(fā)展轉型提出了明確的方向,也為城投發(fā)展創(chuàng)造了良好的機遇。目前正是全面落實改革文件精神,實現(xiàn)城投體制新老更替的關鍵時期?!   ?nbsp;    
    “43號文”提出的以規(guī)范地方政府性債務管理為目標,明確要求剝離平臺的政府融資職能,一方面對當前規(guī)范地方政府融資行為,促進地方債券融資體系建立起到了積極作用;另一方面,“地方政府投融資平臺公司”的功能和作用也將逐步調(diào)整到位,規(guī)范投融資平臺的融資行為、剝離投融資平臺的政府融資職能、實現(xiàn)政府投融資平臺公司的市場化轉型,已將現(xiàn)在的平臺公司推上了生死存亡的關口。一段時間以來,全國不少地方都積極的行動起來了,努力尋找發(fā)展的良方,以順應新的政策要求。正如在今年全國城投年會上蘭州城投公司董事長巨寶慶介紹的那樣,“蘭州城投轉型之路是被政策所逼、被形勢所逼。在短時間內(nèi),業(yè)務轉型的事迅速展開、機關裁員達到三分之二,并且過程比較平穩(wěn),這在過去是難以想象的。這得益于這次平臺轉型不是表面的、形式上的,是深層次的體制和機制轉換,是涉及到人、業(yè)務和管理全方位的調(diào)整,不轉不行”?!   ?nbsp;    
    政府投融資平臺公司以后將不可避免地依據(jù)國資國企深化改革的要求,迎來轉型與分化,同時在政府和社會資本合作(英文簡稱“PPP”)方面也同樣迎來很大的發(fā)展機遇。一年不到的時間,國務院和各部門出臺的有關推廣運用PPP模式的文件,就達到20多個,當前PPP熱已經(jīng)蔓延到政府投資的各個領域。平臺公司如果不參與進去,遲早一天會被市場淘汰。因此,平臺公司應當積極介入,并利用自身資源,開拓多元投資領域。在公共服務、城市停車場、綜合管廊、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等多個領域,發(fā)揮作用。并未雨綢繆,在深化國企改革的精神指導下,適時組建國有資本投資運營平臺,推進在城市建設和運營方面的分業(yè)經(jīng)營、分類管理。 
    我國從本世紀處開始,推進城投平臺建設和政府投融資改革,歷經(jīng)打造政府性融資平臺,到清理整頓投融資平臺和規(guī)范融資行為,一直發(fā)展到今天,深化改革實現(xiàn)城投平臺做強做大做優(yōu)。城投行業(yè)已經(jīng)經(jīng)歷了兩次大的發(fā)展浪潮,現(xiàn)在正在迎接戰(zhàn)略轉型和持續(xù)發(fā)展的第三次浪潮的來臨。實現(xiàn)城投平臺的發(fā)展轉型,不能短視,借機籌錢,修身養(yǎng)性,而忽視發(fā)展,透支未來。政府投融資體制和投融資平臺的改革任重道遠,地方政府必須從長計議,推動城投轉型才是萬全之計。