地方債券的發(fā)行、規(guī)范、管理，不僅是國家現(xiàn)代治理能力的重要組成部分，也關(guān)系著穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。一方面，要確保各地發(fā)債工作有序開展，助地方政府發(fā)力經(jīng)濟穩(wěn)增長；另一方面，也要充分利用置換債券、限額管理等體制機制創(chuàng)新，有效防范化解財政金融風(fēng)險。
自5月江蘇、新疆啟動地方債發(fā)行以來，各地紛紛跟進發(fā)債，地方債發(fā)行平穩(wěn)推進。據(jù)國內(nèi)評級機構(gòu)中債資信統(tǒng)計顯示，截至9月28日，全國共有30個省級政府和4個計劃單列市發(fā)債，總額24404億元。其中，新增債券4369億元，置換債券20035億元；一般債券19756億元，專項債券4648億元。
業(yè)內(nèi)專家表示，地方債券的穩(wěn)步推進，為地方政府層面發(fā)力穩(wěn)增長起到了較大的促進作用。與此同時，財政部等部門積極推動置換債券和地方債限額管理，有效防范化解財政金融風(fēng)險?？傊?，一系列新舉措將地方債管理與發(fā)行推進到了新階段。
地方債券利率整體上升
為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，新預(yù)算法增加了允許省級政府發(fā)行地方政府債券的規(guī)定，并禁止以其他方式舉借債務(wù)。該法和去年9月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，建立起地方政府債務(wù)舉借、使用和償還相統(tǒng)一的債務(wù)管理機制。
今年3月，全國人大會議批準地方政府新增發(fā)行債券6000億元，其中一般債券5000億元，專項債券1000億元。一般債券用于沒有收益的公益性事業(yè)，專項債券用于有一定收益的公益性事業(yè)。
此后，財政部先后發(fā)布了地方政府一般債券和專項債券預(yù)算管理、發(fā)行管理等辦法。5月，江蘇省成功招標發(fā)行522億元政府一般債券，拉開了今年全國發(fā)行地方政府債券的序幕。
“今年在錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟形勢下，地方債發(fā)行得以順利進行，關(guān)鍵原因是通過新預(yù)算法和國務(wù)院以及相關(guān)部委的文件，構(gòu)建了完善的地方政府債券制度基礎(chǔ)?！必斦控斂扑彼L白景明表示。
中債資信評級業(yè)務(wù)總部副總經(jīng)理霍志輝也認為，今年地方債發(fā)行工作按照年初計劃順利推進，在去年10省市“自發(fā)自還”試點基礎(chǔ)上，發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、信用評級等方面均有所突破和創(chuàng)新。
債券的定價問題，也就是發(fā)行利率，是市場關(guān)注的焦點。采取公開方式發(fā)行的地方債券，大部分中標利率處于財政部規(guī)定的招標利率下限（即等同于同期限國債利率）。采取定向發(fā)行的地方債券，發(fā)行利率高于公開發(fā)行方式。
隨著發(fā)行工作推進，地方政府債券利率整體呈上升趨勢，地方債與同期限國債的利差水平正在拉大?！邦A(yù)計今年接下來幾個月的發(fā)行利率仍將小幅上升?！被糁据x說。
置換債券贏得時間空間
在今年的地方政府債券發(fā)行中，“置換債券”十分引人注目。依據(jù)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，要通過發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券置換。
由此可以看出，置換債券有別于全國人大會議批準的新增債券，發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，只是債務(wù)形式變化，不增加債務(wù)余額?！皞鶆?wù)置換是一種借新還舊的形式，給未來地方債務(wù)問題解決爭取了時間和空間?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇說。
地方政府存量債務(wù)是新預(yù)算法實施之前形成的，以一定規(guī)模的政府債券置換部分債務(wù)，是規(guī)范預(yù)算管理的有效途徑，有利于保障在建項目融資和資金鏈不斷裂，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低利息負擔，緩解地方支出壓力。
3月，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。5月，財政部下達了第二批1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。8月27日，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會會議作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》時表示，已下達3.2萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。這也意味著在此前下達2萬億元置換債券額度的基礎(chǔ)上，又下達了1.2萬億元置換債券額度。
“預(yù)計目前下達的置換債券額度已全部覆蓋了地方政府今年到期的全部債務(wù)。從信用風(fēng)險的角度來看，原來形式多樣、舉借主體復(fù)雜、融資成本過高、債務(wù)期限過短的存量地方政府到期債務(wù)，將全部被以統(tǒng)一的省級政府信用為基礎(chǔ)發(fā)行的低利率、長期限地方政府債券代替?！被糁据x認為，這將有利于地方政府加強債務(wù)管理，降低資金成本，改善債務(wù)期限錯配問題，提升地方政府信用實力。
從目前已發(fā)行情況看，浙江、貴州、遼寧、湖北、四川等省市置換債券規(guī)模較大，主要是由于這些省份有較大規(guī)模存量債務(wù)于2015年到期。
據(jù)悉，對地方政府債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，將通過3年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
限額管理有效化解風(fēng)險
參照國際通行做法及中央國債管理辦法，按照新預(yù)算法要求，我國對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，這是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要內(nèi)容。8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過決議，確定2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億元，首次明確了地方政府債務(wù)總限額。
限額管理具體如何操作？樓繼偉解釋，在不突破債務(wù)風(fēng)險控制指標的前提下，全國地方政府債務(wù)限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢等因素確定；每年全國地方政府債務(wù)新增限額和總限額，由國務(wù)院報全國人民代表大會或全國人大常委會審批。
“對地方政府債務(wù)余額實行限額管理是一種科學(xué)、規(guī)范的債務(wù)管理方法，有利于對地方政府債務(wù)實施嚴格規(guī)范管理，加強人大審查監(jiān)督作用。”白景明說。
實際上，對地方債采取包括限額管理在內(nèi)的一系列規(guī)范措施，是為了既充分發(fā)揮地方政府債務(wù)對穩(wěn)增長的促進作用，又有效防范化解財政金融風(fēng)險。受經(jīng)濟增長放緩、物價水平回落，以及結(jié)構(gòu)性減稅等因素影響，近年來財政收入增速持續(xù)較低。為此，地方債在實施更有力度的財政政策中，扮演著重要角色。
財政部日前發(fā)布了《財政支持穩(wěn)增長的政策措施》，對下一步的財政政策提出5個方面措施建議，其中就包括進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理?！跋乱徊奖M快核定并下達各地債務(wù)限額，地方可在債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌資金支持重點項目建設(shè)”。
新制度框架下的地方債揚帆起航，幾個月來的發(fā)行只是一個開端。今年余下的3個月，各省市還將發(fā)行總額近1.4萬億元的債券。一系列制度性的工作也需要進一步展開，包括地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理、建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制、全面構(gòu)建債務(wù)監(jiān)管體系等。
“從規(guī)范的治理來看，債務(wù)融資需要對舉債者的信用等級作出評價。為此，政府綜合財務(wù)報告的編制就非常重要，這不僅僅是市場投資者要看，對于地方政府治理的現(xiàn)代化，也很重要?！睏钪居卤硎荆胤絺鶑母旧险f需要中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整，讓地方各級政府事權(quán)、財權(quán)與財力基本相稱，同時要構(gòu)建與完善地方稅體系。
