從本質(zhì)上說(shuō),如果不在地方政府建立類似于企業(yè)“誰(shuí)投資,誰(shuí)出錢,不然就倒閉”的那種財(cái)務(wù)獨(dú)立性,債務(wù)置換可能很難從根本上解決地方債務(wù)難題。但如何在單一體制下實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)務(wù)和中央政府財(cái)務(wù)的分離,沒(méi)有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn),只能一步步去摸索。
地方債務(wù)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)中受人矚目的熱點(diǎn),今年以來(lái)中央財(cái)政部門提出了債務(wù)置換以緩解還款高峰帶來(lái)的壓力,這種做法得到了社會(huì)各界不同的評(píng)價(jià)。筆者近日恰好翻閱了上世紀(jì)九十年代“三角債”的資料,發(fā)現(xiàn)其中部分內(nèi)容,如資金用途監(jiān)管和企業(yè)經(jīng)營(yíng)獨(dú)立,對(duì)目前的地方債務(wù)問(wèn)題化解不無(wú)裨益。
改革開放后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始了一個(gè)飛速增長(zhǎng)期。在經(jīng)濟(jì)效益的刺激下,各行各業(yè)開始了瘋狂擴(kuò)張。過(guò)多的企業(yè)追逐資金,銀行信貸明顯不夠,企業(yè)間的借債成為備選項(xiàng)。在1991年至1992年期間,估計(jì)全國(guó)“三角債”在3000億左右。彼時(shí),我國(guó)主要的企業(yè)還是國(guó)企,“三角債”也主要存在于國(guó)企之間。時(shí)任副總理的朱镕基同志敏銳地察覺(jué)到“三角債”的危險(xiǎn),開始著力解決這一問(wèn)題。當(dāng)時(shí)首先想到的方法是通過(guò)資金注入打開“債務(wù)鏈”,即通過(guò)向部分企業(yè)注入資金讓這些企業(yè)還錢,然后得到這些資金的企業(yè)可以再償還他們自己的債務(wù),而中央政府只需要承擔(dān)最初的那部分資金。為此,中央財(cái)政預(yù)算安排了1000億財(cái)政資金,計(jì)劃在三年內(nèi)用“一塊錢結(jié)清三塊錢”。開始時(shí)一切運(yùn)行良好,“三角債”第一年減少了1000億,第二年上半年減少了500億,但之后事情超出了預(yù)料。舊債解決后,新債再次產(chǎn)生,一塊錢不僅沒(méi)有結(jié)清三塊錢的債,反而又增加了三塊錢的債。朱镕基副總理發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后立馬派調(diào)查組去吉林調(diào)查,結(jié)論是在實(shí)際操作中,企業(yè)在獲得資金后并沒(méi)有償還資金,而是再次投入其他運(yùn)營(yíng)或投機(jī)活動(dòng)中。為此,治理馬上改變了思路:企業(yè)必須自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧,對(duì)自己的債務(wù)負(fù)責(zé),在1992年的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上發(fā)出最為嚴(yán)厲的警告:“誰(shuí)投資,誰(shuí)出錢,不然就倒閉?!敝螅胄虚_始嚴(yán)格管理商業(yè)銀行債務(wù),一大批中央和地方的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)重組。
眼下的地方債務(wù)和當(dāng)年的國(guó)企債務(wù)類似,都是財(cái)務(wù)軟約束下經(jīng)濟(jì)主體非正常途徑的過(guò)度融資,而地方債務(wù)置換和解決“三角債”的第一種思路也有幾分相似,都是通過(guò)一定的方法緩解債務(wù),為陷入困境的經(jīng)濟(jì)主體爭(zhēng)取時(shí)間重新獲得償還債務(wù)持續(xù)發(fā)展的能力。
本次債務(wù)置換在兩個(gè)方面優(yōu)于解決“三角債”的第一種思路。第一個(gè)方面是在資金的用途。當(dāng)年,第一種方案之所以沒(méi)能化解“三角債”,很大程度上是因?yàn)槿狈ω?cái)政救助資金的監(jiān)管,企業(yè)拿到財(cái)政救助資金后不去償還借款,而是繼續(xù)擴(kuò)大投資或投機(jī)。本次地方債務(wù)置換是定向置換,這保證了地方政府通過(guò)發(fā)行債券獲得的資金用于償還債務(wù),而不是用于其他“政績(jī)工程”,也就從一定程度上保證了債務(wù)總規(guī)模的縮小。另一方面是限制經(jīng)濟(jì)主體非正常的融資來(lái)源。當(dāng)年在解決“三角債”的過(guò)程中,國(guó)有企業(yè)可一邊拿著財(cái)政補(bǔ)貼亂投資,一邊再?gòu)钠渌髽I(yè)借債,而現(xiàn)在對(duì)地方政府融資的約束大大加強(qiáng)?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求對(duì)地方政府融資實(shí)行限額管理,“堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。由于中央對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)控大大加強(qiáng),地方政府融資的主渠道——銀行被牢牢控制。
顯然,地方債務(wù)置換超越了當(dāng)年解決“三角債”的第一種思路,因而地方債務(wù)置換取得了顯著成效。然而,從本質(zhì)上說(shuō),如果不在地方政府建立類似于企業(yè)“誰(shuí)投資,誰(shuí)出錢,不然就倒閉”的那種財(cái)務(wù)獨(dú)立性,債務(wù)置換可能很難從根本上解決地方債務(wù)難題。這種財(cái)務(wù)獨(dú)立性包括三個(gè)方面:與地方政府事權(quán)相匹配的稅收來(lái)源,來(lái)自地方政府內(nèi)部的財(cái)務(wù)硬約束,其他市場(chǎng)主體把地方政府看成一個(gè)財(cái)務(wù)獨(dú)立的主體。
缺乏與事權(quán)相匹配的稅收來(lái)源,地方政府無(wú)法形成償付能力。債務(wù)置換是使用債券置換貸款,只是推遲了償還時(shí)間,降低了利息支付(債券的利率低于貸款),但最終仍需要地方政府支付。在分稅制以后,地方政府的財(cái)權(quán)大為縮小,但事權(quán)卻沒(méi)有減輕。在房地產(chǎn)市場(chǎng)放緩,土地財(cái)政難以為繼的大背景下,地方的財(cái)政維持基本政府運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難,正是財(cái)權(quán)和事權(quán)的錯(cuò)配導(dǎo)致了地方政府不得不借貸。這一問(wèn)題不解決,地方政府不可能形成維持債務(wù)可持續(xù)的財(cái)務(wù)能力。
目前,對(duì)地方政府融資的約束主要來(lái)自于上級(jí),即中央政府嚴(yán)格把控。上級(jí)的約束有可能變?yōu)樾碌膶ぷ饪臻g。財(cái)政資金的分配曾導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”,一度成為國(guó)家重點(diǎn)整治的對(duì)象,如果上級(jí)掌握著地方政府的融資額度,那么“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象只怕會(huì)死灰復(fù)燃。足見,來(lái)自于上級(jí)的約束不如來(lái)自內(nèi)部的約束。內(nèi)部約束,比如人大對(duì)地方政府的約束,會(huì)比上級(jí)約束更切合實(shí)際,也更有效。
我國(guó)幅員遼闊,各地自然稟賦與發(fā)展程度千差萬(wàn)別,有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展得快,市政等公共服務(wù)需要的資金多,償付能力也強(qiáng),有的地方可能就未必如此。目前對(duì)地方政府的約束是行政手段,上級(jí)的行政規(guī)定往往一刀切,難以反映實(shí)際的資金需求和償付能力。十八屆三中全會(huì)以來(lái),市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用越來(lái)越大,在地方政府融資這一領(lǐng)域也不應(yīng)該缺席,需要以市場(chǎng)化來(lái)提升效率。但市場(chǎng)發(fā)揮作用是有條件的。正如經(jīng)過(guò)“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的產(chǎn)權(quán)改革后的國(guó)有企業(yè)才能成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中正常參與者,只有地方政府具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)后,市場(chǎng)的投資者才能對(duì)地方政府的財(cái)務(wù)能力做出客觀評(píng)價(jià),決定是否融資。這樣的市場(chǎng)約束,效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政約束。
筆者深知,知易行難。國(guó)有企業(yè)脫離政府保護(hù)、成為真正的經(jīng)營(yíng)主體都是經(jīng)過(guò)了多年艱苦的努力摸索出來(lái)的,何況是地方政府。擴(kuò)充地方財(cái)政實(shí)力,需要財(cái)稅體制根本性的改革,一難也;內(nèi)部約束需要加強(qiáng)地方人大的權(quán)力和獨(dú)立性,二難也;在單一體制下實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)務(wù)和中央政府財(cái)務(wù)的分離,三難也。目前,歐美國(guó)家實(shí)現(xiàn)了地方政府的財(cái)務(wù)獨(dú)立性,美國(guó)時(shí)常爆發(fā)出地方政府破產(chǎn)的新聞。由于歷史和政體的原因,我國(guó)無(wú)法借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),下一步如何做還只能一步步去摸索。