當(dāng)前，我國有近一萬家政府投融資平臺。“理順婆媳關(guān)系、父子分灶吃飯、實現(xiàn)政企分開”，這是2016年后我國地方政府和平臺公司要共同面對的難題，也是城市建設(shè)投資重新定位與政府關(guān)系的契機(jī)。它不僅會提升中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和質(zhì)量，也將加快迎來我國城市建設(shè)投資繼2005年探索發(fā)現(xiàn)、2010年野蠻生長后的第三次發(fā)展浪潮。
兩次發(fā)展奠定轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)
我國城市建設(shè)投資的第一次發(fā)展浪潮，是從1998年國家開發(fā)銀行重點支持蕪湖市設(shè)立城市建設(shè)投融資平臺開始。經(jīng)過六、七年的探索和實踐，不僅國家開發(fā)性金融迎來了在更多地區(qū)、更大范圍內(nèi)介入城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的機(jī)會，而且不少地方政府開始利用平臺對接國家資金，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和探索政府投融資體制改革。2005年前后，不同名目的政府投資公司應(yīng)運(yùn)而生。不少地方通過成立不同類型的政府投融資平臺進(jìn)行融資和建設(shè)，加快了本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。短短幾年間，在全國范圍內(nèi)催生2000多家從事不同業(yè)務(wù)、組建方式各異的平臺公司，并開始進(jìn)行大量的融資和城市投資。
2008年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，國家實施了“四萬億”的投資拉動計劃。中央政府積極鼓勵地方政府成立各類投融資平臺，進(jìn)行大規(guī)模的融資和建設(shè)，以抵消經(jīng)濟(jì)乏力的影響。中央的號召激起了地方政府融資的新沖動。地方政府利用大量的國有資產(chǎn)和土地利用，通過新設(shè)和注入的方式，新成立了一大批平臺公司。到2010年末，全國地方政府融資平臺數(shù)量已達(dá)8700多家，這形成了我國城投的第二次發(fā)展浪潮。但由于當(dāng)時對此類公司缺乏相應(yīng)的管理，使大量低效資產(chǎn)甚至虛構(gòu)資產(chǎn)進(jìn)入了平臺公司，導(dǎo)致平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量差、數(shù)量多等遺留問題仍未解決。平臺公司的野蠻生長和融資活動的無序開展，為政府項目持續(xù)融資埋下了不少隱患。比如，地方政府對土地的運(yùn)作更加依賴，出現(xiàn)了許多不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象。
如何處理好城市建設(shè)投入和平臺公司發(fā)展相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，實現(xiàn)政府債務(wù)運(yùn)行合理、平臺發(fā)展健康持續(xù)，這一現(xiàn)實問題擺到了不少地方政府面前。當(dāng)時，城投公司主要有兩條可持續(xù)發(fā)展的思路：一條是以實業(yè)為突破口，積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，建設(shè)一條由大變強(qiáng)的轉(zhuǎn)型道路；另一條是整合國有資產(chǎn)和城市資源，尤其是當(dāng)?shù)氐某墙ㄙY產(chǎn)，實現(xiàn)城市國有資產(chǎn)的集約化和規(guī)?；?jīng)營，從而增強(qiáng)城投的影響力和帶動力。
體制與平臺改革仍任重道遠(yuǎn)
針對城投行業(yè)面臨的新形勢，陸續(xù)出臺的文件如《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43 號）、2015年新《預(yù)算法》等都對我國地方投融資改革具有重要意義。尤其是中央22號文《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，為全國城投公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型提出了明確的方向，也為城投發(fā)展創(chuàng)造了良好的機(jī)遇。目前正是全面落實改革文件精神，實現(xiàn)城投體制新老更替的關(guān)鍵時期。
43號文提出以規(guī)范地方政府性債務(wù)管理為目標(biāo)，明確要求剝離平臺的政府融資職能。文件一方面對當(dāng)前規(guī)范地方政府融資行為，促進(jìn)地方債券融資體系的建立起到了積極作用；但另一方面，由于投融資平臺融資行為的規(guī)范以及政府投融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型，都將現(xiàn)有的平臺公司推上了生死存亡的關(guān)口。
政府投融資平臺公司以后將不可避免地依據(jù)國資國企深化改革的要求，迎來轉(zhuǎn)型與分化，同時在政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）方面也同樣迎來很大的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前，PPP熱已經(jīng)蔓延到政府投資的各個領(lǐng)域。平臺公司如果不參與進(jìn)去，遲早會被市場淘汰。因此，平臺公司應(yīng)當(dāng)積極介入，并利用自身資源，開拓多元投資領(lǐng)域。在公共服務(wù)、城市停車場、綜合管廊、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等多個領(lǐng)域發(fā)揮作用。同時，也要未雨綢繆，在深化國企改革的精神指導(dǎo)下，適時組建國有資本投資運(yùn)營平臺，推進(jìn)在城市建設(shè)和運(yùn)營方面的分業(yè)經(jīng)營、分類管理。
本世紀(jì)初，我國便開始推進(jìn)城投平臺建設(shè)和政府投融資改革，歷經(jīng)打造政府性融資平臺，以及清理整頓投融資平臺和規(guī)范融資行為等階段。發(fā)展至今，城投行業(yè)已經(jīng)歷了兩次大的發(fā)展浪潮，現(xiàn)正迎接戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展的第三次浪潮的到來。實現(xiàn)城投平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型，不能因短視、借機(jī)籌錢，而忽視發(fā)展，透支未來。政府投融資體制和投融資平臺的改革任重道遠(yuǎn)，地方政府必須從長計議，推動城投轉(zhuǎn)型才是萬全之計。
