將地方債以置換方式把償還壓力向后移，只是緩解了燃眉之急，減輕了眼前的壓力，要根本解決問題，還得靠以經(jīng)濟快速發(fā)展提升地方綜合實力。因此，財政部門在對地方債實行限額管理的同時，引導和調(diào)整地方的發(fā)展思維、發(fā)展思路也很重要。
財政部網(wǎng)站本周一公布了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（以下簡稱《意見》），明確對地方政府債務余額實行限額管理，并提出建立健全地方政府債務風險防控機制和妥善處理存量債務。地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
雖然《預算法》規(guī)定，地方財政不能編制赤字預算，也不能有赤字財政，但并沒有規(guī)定地方不能負債。因此，地方政府也就充分利用規(guī)則，通過“土地財政”玩起了赤字財政。不僅如此，其規(guī)模、數(shù)量、用途等，還可不受限制、不受《預算法》約束，而資金使用的透明度始終很低。正因如此，迄今各地方債規(guī)模到底有多大，官方與民間的各類計算出入很大。
地方債務是伴隨著“土地財政”快速形成的。十多年來，由于房地產(chǎn)市場持續(xù)火爆，各地方政府來自土地的收入也就非常可觀。因此，地方政府負債的熱情也十分高漲，大拆大建幾乎成了發(fā)展經(jīng)濟的代名詞，成了地方政府工作最重要的部分。但是，由于土地是不可再生資源，當土地價值被人為地過度挖掘以后，總有一天要回歸。而回歸之日，可能就是地方債務風險引爆之時。土地價值泡沫，會被市場刺破。然而，地方債務卻不會因為土地價值泡沫的刺破而消失。當土地財政運轉不下去，連土地變現(xiàn)都存在嚴重問題時，地方債務的風險也就難以控制了。地方債一旦風險爆發(fā)，其所帶來的就不僅是地方政府的破產(chǎn)了，還有與地方債務緊緊捆綁在一起的銀行。即便按官方披露的數(shù)據(jù)，2015年底地方債務總額16萬億，由于多數(shù)是銀行債務，其對銀行的沖擊可想而知。所以，控制地方債風險，不讓地方因為資金鏈斷裂而出現(xiàn)債務風險，就成了當前中國經(jīng)濟發(fā)展過程中必須邁過的一道坎。中央經(jīng)濟工作會議提出的五大任務中，地方債也是任務之一。
那么，此次財政部出臺的地方債限額管理意見，到底能不能對地方債發(fā)揮有效的制約作用，對地方債風險防范產(chǎn)生防爆功能呢？地方債的爆炸引線到在哪？限額管理意見能否緊緊地抓住爆炸引線，既達到控制債務總額的目的，也起到防止債務風險爆發(fā)的作用，顯然是最為關鍵所在。
筆者注意到，《意見》明確規(guī)定，地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的部分，將通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。這樣做，有兩個方面好處：一是可將債務償還壓力向后延伸；二是能有效化解銀行的債務風險，將銀行與政府在債務問題上分割開來。但不能不提醒的是，債務償還期限后移，并不代表債務消失。政府償債的責任還在，只是推給了后人。同時，銀行會不會同意將這些“優(yōu)質”貸款放棄，繼而將資金投向實體經(jīng)濟呢？這也不無疑問。要知道，在銀行的眼里，再怎么說，把錢放給政府，還是最放心的。不然，地方債也不會在短時間內(nèi)迅速形成。這也意味著，債務置換只不過是緩解了眼前的困難、化解眼前的風險。如果沒有有效的債務化解機制，地方債仍然可能會出現(xiàn)比較大的風險。甚至可以說，在一些債務負擔沉重、收入來源有限的地方，還可能出現(xiàn)連利息也無力支付的現(xiàn)象。那么，財政部門將通過什么方式抓緊爆炸引線，不讓這些地區(qū)出現(xiàn)債務風險爆發(fā)現(xiàn)象呢？
債務置換除了可以將償債壓力后移之外，也將地方債顯性化了。關鍵在于，這只是明賬。那些在調(diào)查過程中沒能掌握的各地政府債務、或有債務等，到底有多少，可能才是真正的地方債爆炸引線。如何防止這些債務的風險，可能比債務置換更為重要而緊迫。尤其此類債務，大多通過平臺公司形成的。而平臺公司又都是依靠土地抵押或其他企業(yè)擔保形成的。尤其擔保，可以說是最令人擔憂的債務風險。如果不同步利用債務置換方式把銀行和擔保人都置換出去，一旦平臺公司運轉不靈，其所帶來的風險將非常難以控制。
更讓人繃緊神經(jīng)的是，自債務置換政策出臺以來，地方政府似一下子輕松了下來。而隨著房地產(chǎn)市場的慢慢回暖，一些地方又打起了“土地財政”的主意，試圖再次通過負債來建設政績工程。《意見》所確定的限額能否對那些還想開發(fā)土地，大拆大建的三、四線城市政府產(chǎn)生約束力呢？那些地方政府會不會自覺接受限額約束呢？
眼下，各地都在大力推行PPP，試圖以此緩解地方政府的資金壓力。且不說社會資本是否愿意參與政府項目建設，就算愿意，政府是否又將進入新一輪債務擴張期呢？按目前地方政府推出的PPP項目，真正有收入來源的項目非常有限，多數(shù)都需要通過政府購買服務或今后回購才能合作。實際上，這仍是變異的負債建設。區(qū)別只在于PPP眼前不需大規(guī)模投入，今后則需要大規(guī)?；刭徎蛸徺I服務。若地方政府將不屬于公共領域、公共服務范疇的項目也納入PPP，或在吸引社會資本時把回報率定得過高，今后的債務壓力會更大。PPP項目是否也應納入地方債務限額管理，也是個值得思考的問題。
將地方債以置換方式把償還壓力向后移，只是緩解了燃眉之急，減輕了眼前的壓力，要根本解決問題，還得靠以經(jīng)濟快速發(fā)展提升地方綜合實力。地方政府只有轉變發(fā)展思維、調(diào)整發(fā)展思路，把對實體經(jīng)濟的關懷、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)放在突出位置，才有可能給后人創(chuàng)造償債條件，留下償債機會。因此，財政部門在對地方債實行限額管理的同時，引導和調(diào)整地方的發(fā)展思維、發(fā)展思路也很重要。
