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地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方向與政策

來源:中國城市投資網(wǎng)

日期:2016.01.19 閱讀:4899
  地方投融資平臺(tái)(以下簡稱“平臺(tái)公司”)最初定位是以融資為主,在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏對(duì)平臺(tái)公司的有效監(jiān)管以及平臺(tái)公司自身的制度缺陷,一些地方背上了過多的債務(wù)包袱,一些平臺(tái)公司也難以持續(xù)。針對(duì)地方投融資平臺(tái)的改革問題,國務(wù)院在2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個(gè)文件,反映了地方投融資平臺(tái)改革的重要性和復(fù)雜性。根據(jù)文件規(guī)定,地方投融資平臺(tái)要?jiǎng)冸x政府融資職能,不得新增政府債務(wù)。這就意味著平臺(tái)公司要么退出市場,要么加快轉(zhuǎn)型。
  
  從最近對(duì)平臺(tái)公司的調(diào)研看,由于我國不同城市處于不同的經(jīng)濟(jì)階段,平臺(tái)公司的發(fā)展水平也存在較大差異。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市大建設(shè)時(shí)期已經(jīng)結(jié)束,有的平臺(tái)公司已由單純的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營商;有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y公司,并具有了一定的市場競爭力,正在逐步向全國拓展業(yè)務(wù);有的肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運(yùn)營服務(wù)、投資功能于一體等。從實(shí)際情況看,這些發(fā)展較好、轉(zhuǎn)型較早的平臺(tái)公司還有很好的發(fā)展前景,還能在城市建設(shè)與服務(wù)中發(fā)揮重要作用,政府應(yīng)根據(jù)平臺(tái)的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策,支持一些有條件的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型,讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢成為支持城市發(fā)展的新載體。
  
  地方投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向和功能再定位
  
  地方投融資平臺(tái)必須在落實(shí)相關(guān)文件基礎(chǔ)上向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型,在去政府融資功能的同時(shí),對(duì)其可以承擔(dān)的其他功能進(jìn)行重新定位。如西部等經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū),平臺(tái)可結(jié)合城市發(fā)展階段的實(shí)際需求,承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任,但要堅(jiān)持市場化原則,不應(yīng)再成為政府的“二財(cái)政”或預(yù)算軟約束的行政化投資工具;經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū),平臺(tái)可立足傳統(tǒng)土地開發(fā)業(yè)務(wù),根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行功能延伸。具體的功能定位,需要視城市發(fā)展的市場需求以及平臺(tái)的實(shí)際能力而定。
  
 ?。ㄒ唬┮云胀ㄆ髽I(yè)身份參與民生建設(shè)項(xiàng)目
  
  保障和改善民生是地方政府的基本社會(huì)職能。與民生相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目主要包括保障房建設(shè)、公路建設(shè)、環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施改造等。民生項(xiàng)目具有責(zé)任重,建設(shè)、管理和維護(hù)的投入大但收益低等特點(diǎn),有些項(xiàng)目甚至沒有收益。因此,社會(huì)資本主導(dǎo)民生項(xiàng)目的積極性往往不高。地方投融資平臺(tái)是地方國有企業(yè),需要承擔(dān)國資應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任,并擁有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn),今后可以繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢,承擔(dān)實(shí)施民生建設(shè)項(xiàng)目的載體功能。
  
  平臺(tái)公司以普通企業(yè)的身份參與民生項(xiàng)目建設(shè),并對(duì)建成后的項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理和維護(hù)。平臺(tái)公司要與政府明確職責(zé)分工,政府負(fù)責(zé)民生項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃,企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施,除了要嚴(yán)格履行合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求外,也要在合同中明確項(xiàng)目建設(shè)以及后期管理和維護(hù)的政府資源配置方案。項(xiàng)目建成后的相關(guān)資產(chǎn)充實(shí)企業(yè)的國有固定資產(chǎn)。平臺(tái)公司對(duì)項(xiàng)目資金應(yīng)采用財(cái)政撥款、企業(yè)融資、社會(huì)資本參與相結(jié)合的方式籌集;關(guān)于管理和維護(hù)費(fèi)用,由財(cái)政撥款和項(xiàng)目收益共同支付。
  
 ?。ǘ┒嗤緩介_發(fā)地方公共資源
  
  公共資源涉及國家自然資源開發(fā),城市管網(wǎng)建設(shè)和供應(yīng),垃圾和污水處理,機(jī)場、港口等公共交通設(shè)施的建設(shè)和管理等領(lǐng)域。依托公共資源為百姓提供公共服務(wù)是政府的職責(zé),但政府不宜直接經(jīng)營,相應(yīng)的開發(fā)工作更多需要由企業(yè)實(shí)體承擔(dān)。公共資源具有公益性,有些也具有可經(jīng)營性,因此不同所有制企業(yè)有開發(fā)公共資源的積極性。但這類項(xiàng)目關(guān)乎政府公共服務(wù),與百姓的生活密切相關(guān),因此政府對(duì)企業(yè)實(shí)體的選擇非常嚴(yán)格。地方投融資平臺(tái)擁有運(yùn)營政府大型公益項(xiàng)目的獨(dú)特優(yōu)勢,可以承擔(dān)開發(fā)公共資源的重任。
  
  平臺(tái)公司參與公共資源開發(fā)項(xiàng)目可分三種途徑:直接主導(dǎo)公益性較強(qiáng)的公共資源項(xiàng)目開發(fā)和管理;積極投標(biāo)可經(jīng)營性公共資源項(xiàng)目;采取合作開發(fā)模式,與專業(yè)領(lǐng)域國企和社會(huì)資本共同運(yùn)營公共資源項(xiàng)目。公益性較強(qiáng)項(xiàng)目包括社區(qū)建設(shè)等;可經(jīng)營性公共資源開發(fā)項(xiàng)目涵蓋天然氣、水、電管網(wǎng)建設(shè)和供應(yīng),清潔能源開發(fā),污水、垃圾處理等市政項(xiàng)目,軌道交通項(xiàng)目,機(jī)場、港口項(xiàng)目等。平臺(tái)公司既是公共資源開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)主體也是今后的運(yùn)營主體,所設(shè)計(jì)的方案必須包括建成后的管理和運(yùn)營,可經(jīng)營性項(xiàng)目還要包括項(xiàng)目的盈利模式。
  
 ?。ㄈ┕芾磉\(yùn)營公益性國有資產(chǎn)
  
  《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中,將國有企業(yè)分為兩類:公益類和商業(yè)類。地方投融資平臺(tái)開展的項(xiàng)目很多具有公益性質(zhì),所涉及的相關(guān)資產(chǎn)屬于公益類國資,此外,還有很多可經(jīng)營性資產(chǎn)。因此,地方投融資平臺(tái)的資產(chǎn)分為公益類、商業(yè)類和混合類三種。未來的改革:可以將平臺(tái)公司的公益類資產(chǎn)和商業(yè)類資產(chǎn)完全剝離,分屬不同的企業(yè);也可以同屬一家企業(yè),進(jìn)行分類管理。不論采取哪種改革方式,平臺(tái)公司都可以承擔(dān)管理運(yùn)營地方公益性國資的功能。
  
  平臺(tái)公司管理公益性國資的主要目標(biāo)是“保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。雖然這一功能定位不要求平臺(tái)公司的公益性國資管理以盈利為目的,但若想管理好并實(shí)現(xiàn)國資的保值增值同樣需要資源投入,穩(wěn)定的資金來源是基本保障。除了必要的財(cái)政撥款,平臺(tái)公司也要具備一定的盈利能力。不論是公益類平臺(tái)公司還是同時(shí)具有公益類和商業(yè)類資產(chǎn)的平臺(tái)公司,獲取管理公益性國資的資金,有三個(gè)基本途徑:財(cái)政撥款;取得政府采購、政府特許經(jīng)營、政府委托代理資格;具備政府可經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)先權(quán),以可經(jīng)營性資產(chǎn)的收益補(bǔ)助公益項(xiàng)目。此外,為更好實(shí)現(xiàn)國資的杠桿功能,平臺(tái)公司的公益類資產(chǎn)可以引進(jìn)社會(huì)資本投資。以上三種途徑,對(duì)社會(huì)資本均有吸引力,尤其是后兩種。
  
 ?。ㄋ模┮怨苜Y本為主投資運(yùn)營經(jīng)營性國有資產(chǎn)
  
  完善國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是“以管資本為主”,改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司是一項(xiàng)主要工作。地方投融資平臺(tái)是一類重要的地方國企,資產(chǎn)在地方國資中的占比較高,其中還包含有大量的公共資源。為了更高效地配置國有資源,通過國有資本的保值增值促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,一些平臺(tái)公司實(shí)際已經(jīng)具備了國有資本投資運(yùn)營的功能。具備條件的平臺(tái)公司可以在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時(shí),依托自身的資源配置優(yōu)勢和政府渠道優(yōu)勢,做強(qiáng)國有資本投資、運(yùn)營功能。
  
  平臺(tái)公司成為地方國有資本投資運(yùn)營公司,關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。平臺(tái)公司一方面可將土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎(chǔ),另一方面要堅(jiān)持市場化運(yùn)作,通過國有資源開發(fā)與資本運(yùn)作的結(jié)合將國有資產(chǎn)升值并轉(zhuǎn)化為國有資本,還可發(fā)揮地方國資杠桿作用,以有限的政府資源投資新興領(lǐng)域,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。
  
 ?。ㄎ澹榈胤浇?jīng)濟(jì)全面發(fā)展創(chuàng)造條件
  
  促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能,政府要正確處理好與市場的關(guān)系,要確保市場決定性作用的正常發(fā)揮,同時(shí)也要對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展起到引導(dǎo)和保障作用。這其中的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能,地方政府要盡量避免直接干預(yù),盡可能通過管資本的方式,以市場中的實(shí)體企業(yè)為載體治理城市環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、運(yùn)作國有資本。地方投融資平臺(tái)可作為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的載體。
  
  平臺(tái)公司促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的功能體現(xiàn)了國有資本的公益性,主要的實(shí)現(xiàn)途徑有四:一是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,不斷完善城市功能,進(jìn)一步加強(qiáng)城市環(huán)境綜合治理。二是培育地方支柱產(chǎn)業(yè),設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金,通過政府資源的引導(dǎo)作用改革地方支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機(jī)制。三是支持創(chuàng)新,建設(shè)園區(qū)孵化器、設(shè)立創(chuàng)投基金,推動(dòng)地方結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是通過資本注入化解具有發(fā)展前景的地方支柱企業(yè)面臨的階段性危機(jī),并在危機(jī)過后退出資本確保被救助企業(yè)的獨(dú)立性,同時(shí)實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。
  
  促進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的配套政策
  
  一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型較早,實(shí)際已經(jīng)具備了新功能。但不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段,平臺(tái)公司的發(fā)展水平并不相同。以上五個(gè)定位只是給出了平臺(tái)公司未來的轉(zhuǎn)型方向,具體要視實(shí)際情況而定。平臺(tái)公司已經(jīng)成為在城市建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的一類地方國企,轉(zhuǎn)型前的業(yè)務(wù)主要受地方政府主導(dǎo),轉(zhuǎn)型后也要承擔(dān)國有資本的相應(yīng)職責(zé)。政府應(yīng)對(duì)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型有針對(duì)性地給予政策保障。
  
 ?。ㄒ唬┙⒐嫘皂?xiàng)目的市場化保障機(jī)制
  
  政府要為具有公益性質(zhì)項(xiàng)目的建設(shè)、管理和運(yùn)營提供必要的保障,建立市場化的機(jī)制,與平臺(tái)公司共同推進(jìn)融資創(chuàng)新。一是提供基本資金保障。主要包括:確保建設(shè)和償債期財(cái)政撥款及時(shí)、足額到位;協(xié)調(diào)國有政策銀行、商業(yè)銀行為項(xiàng)目提供低息貸款;發(fā)行債券減輕企業(yè)債務(wù)償還壓力等。二是設(shè)立政府財(cái)政與項(xiàng)目收益相結(jié)合的公益項(xiàng)目專項(xiàng)基金?;鸬脑O(shè)立能夠讓平臺(tái)公司同享城市發(fā)展的收益,同時(shí),還能降低企業(yè)的資金風(fēng)險(xiǎn)并優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)。三是配套可經(jīng)營性資源,增強(qiáng)公益性企業(yè)的“造血”功能。
  
 ?。ǘ┮砸?guī)范和共享為基礎(chǔ)完善PPP融資模式
  
  相關(guān)文件提出,要推廣使用“政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)”。PPP模式已成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要舉措。以上兩大領(lǐng)域是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后的基礎(chǔ)業(yè)務(wù),可成為其參與民生建設(shè)項(xiàng)目、開發(fā)地方公共資源以及管理公益性國有資產(chǎn)的重要融資途徑。但目前這一模式尚不成熟,需要不斷完善。一是加強(qiáng)市場監(jiān)管。PPP模式的開展,需要在公共資源領(lǐng)域放開市場準(zhǔn)入,引進(jìn)社會(huì)資本。在市場放開的同時(shí),必須加強(qiáng)市場監(jiān)管,配套出臺(tái)相關(guān)制度,做到放開與規(guī)范同步推進(jìn)。二是明晰利益共享。開展PPP模式的主要目的在于創(chuàng)新城市項(xiàng)目的融資模式,對(duì)于項(xiàng)目建成之后“怎么辦”的考慮尚不充分,在項(xiàng)目運(yùn)營后必然會(huì)遇到收益分配問題。因此,在PPP方案中除了明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、合作方式之外,還要設(shè)計(jì)合理的盈利模式和市場化的收益共享計(jì)劃,既要保證民生、實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值,也要保障社會(huì)資本的權(quán)益。
  
 ?。ㄈ┙⒎鲜袌龌蟮囊?guī)范公司治理
  
  地方投融資平臺(tái)是落實(shí)地方政府建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)體工具,管理體制先天不足,為適應(yīng)市場化發(fā)展,必須建立能夠充分體現(xiàn)平臺(tái)公司市場主體地位的管理體制和在公司內(nèi)部建立更加市場化的公司治理,政府要尊重和維護(hù)公司治理準(zhǔn)則,減少過度干預(yù)。一是完善公司治理結(jié)構(gòu),形成企業(yè)的獨(dú)立決策機(jī)制和責(zé)任追究制度;二是建立平臺(tái)公司信息披露制度,定期向政府有關(guān)部門報(bào)告,向社會(huì)披露并接受社會(huì)監(jiān)督;三是形成多元化股權(quán)結(jié)構(gòu),鼓勵(lì)國有資本交叉持股,積極引入社會(huì)資本,有條件的平臺(tái)公司可整體上市。
  
 ?。ㄋ模?shí)施業(yè)務(wù)分類監(jiān)管
  
  平臺(tái)公司是重要的國企,業(yè)務(wù)領(lǐng)域較為特殊,根據(jù)轉(zhuǎn)型后業(yè)務(wù)的側(cè)重點(diǎn)不同可劃分為商業(yè)類、公益類不同類別,或兩類業(yè)務(wù)兼而有之。因此,企業(yè)在市場化的同時(shí),監(jiān)管必須同步到位,以防止行為扭曲。一是強(qiáng)化企業(yè)審計(jì),建議出臺(tái)有針對(duì)性的制度文件。二是實(shí)施業(yè)務(wù)分類監(jiān)管,其中公益性業(yè)務(wù)重在合同監(jiān)管,對(duì)商業(yè)性業(yè)務(wù)尤其是國有資本投資運(yùn)營類業(yè)務(wù),重在財(cái)務(wù)監(jiān)管。