財(cái)政部1月29日公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)一般公共預(yù)算收入152217億元，增幅再創(chuàng)新低，比上年增長(zhǎng)8.4%,同口徑增長(zhǎng)5.8%,比上年回落2.8個(gè)百分點(diǎn)，低于7.3%的預(yù)算增長(zhǎng)目標(biāo)。這是1988年以來(lái)我國(guó)財(cái)政收入的最低增速。
與財(cái)政增速相比，快速擴(kuò)張的地方政府債務(wù)更顯得來(lái)勢(shì)洶洶。隨著全國(guó)各地區(qū)2015年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)陸續(xù)揭曉，地方政府債務(wù)再次成為關(guān)注的焦點(diǎn)。
根據(jù)各地公布的情況，截至2015年年底，全國(guó)范圍內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是個(gè)別部門(mén)、行業(yè)和個(gè)別市縣償債壓力較大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。其中，2015年遼寧、貴州兩省的政府債務(wù)規(guī)模均達(dá)到9000億元以上，債務(wù)率超過(guò)100%的國(guó)際警戒線(xiàn)，貴州的債務(wù)率甚至超過(guò)200%,償債壓力較大。
值得關(guān)注的是，面對(duì)日漸逼近的大規(guī)模償債壓力，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)卻出現(xiàn)趨勢(shì)性放緩。近兩年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以往支撐地方財(cái)政高增長(zhǎng)的因素也逐步減弱。特別是此前作為財(cái)政收入重要支柱的土地出讓金，隨著房地產(chǎn)趨勢(shì)性放緩也正面臨拐點(diǎn)。盡管2015年房地產(chǎn)市場(chǎng)整體先冷后熱，但是全國(guó)范圍內(nèi)的土地出讓收入仍出現(xiàn)明顯下滑。統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2015年，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地購(gòu)置面積22811萬(wàn)平方米，比上年下降31.7%,土地成交價(jià)款7622億元，同比下降23.9%。
而且，相較東部綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，資源大省和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集中的省份財(cái)政收入放緩表現(xiàn)得尤為明顯。特別是曾經(jīng)呈趕超之勢(shì)的中西部省份，財(cái)政收入回落明顯，多數(shù)已經(jīng)回落到個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，此前十余年動(dòng)輒高于20%的年度增幅勢(shì)頭難以重現(xiàn)。
盡管近年來(lái)各級(jí)政府出臺(tái)了一系列的管理辦法，在一定程度上緩釋了地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，但防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，仍將是今年地方政府工作的一個(gè)重頭戲。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，地方政府存量債務(wù)還有11.2萬(wàn)億元。若按照計(jì)劃在今后3年內(nèi)完成置換，年均置換額度為3.7萬(wàn)億元。有機(jī)構(gòu)測(cè)算，如果再加上2016年規(guī)?？赡芡黄迫f(wàn)億元的新增債券，每年的地方債置換額度或?qū)⒊^(guò)5萬(wàn)億元。
硬骨頭？確實(shí)是。但并非啃不下來(lái)。
關(guān)于解決之道，2015年年末的中央財(cái)政工作會(huì)議已釋放出明確信號(hào)：2016年及今后一個(gè)時(shí)期，要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策并加大力度，具體包括階段性提高赤字率，擴(kuò)大赤字規(guī)模，相應(yīng)增加國(guó)債發(fā)行規(guī)模，合理確定地方政府新增債務(wù)限額。
隨后，今年1月11日，財(cái)政部公布了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，明確對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，指出地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借的部分，通過(guò)3年左右的過(guò)渡期，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
可以說(shuō)，面對(duì)債務(wù)償還的硬性壓力，再加上原有的融資“暗道”已被堵上，債務(wù)置換正為“嗷嗷待哺”的地方政府雪中送炭。
首先，債務(wù)置換可以防范風(fēng)險(xiǎn)，化解潛在的債務(wù)壓力。
一方面，借助債務(wù)置換，可實(shí)現(xiàn)地方政府融資期限和成本的優(yōu)化。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉稱(chēng)，通過(guò)債務(wù)置換，債務(wù)成本將由此前的10%左右下降到3.5%,預(yù)計(jì)每年為地方節(jié)約利息支出2000億元；同時(shí)，此舉可讓即將到期的償債壓力后延。隨著改革攻堅(jiān)期的度過(guò)，地方政府可以更加游刃有余地應(yīng)對(duì)債務(wù)壓力。
另一方面，債務(wù)置換還可以讓地方政府的隱性負(fù)債陽(yáng)光化?？上攵?，當(dāng)大部分地方政府債務(wù)都可以通過(guò)公開(kāi)發(fā)行債券置換的方式化解后，地方政府就不會(huì)為了還款而接受更高的融資成本，這有利于降低市場(chǎng)實(shí)際利率水平，也能夠讓地方融資更倚重“明渠”。
其次，地方政府債券的發(fā)行還可“補(bǔ)短板”，收到穩(wěn)增長(zhǎng)之效。
客觀來(lái)講，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下行壓力較大。2015年全年增速為6.9%,去年12月PMI重新回落到榮枯線(xiàn)以下，匯率、資本市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿等任務(wù)壓力較大。
在這種情況下，地方政府的有效投資仍是托底中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要保障。特別是公共服務(wù)體系不完善，基本公共服務(wù)不均衡，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)水平不高以及城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，中心城區(qū)地下管網(wǎng)老舊、水電氣暖及環(huán)衛(wèi)設(shè)施不配套等問(wèn)題，都有賴(lài)于地方政府投資。
而債務(wù)置換除了可以緩釋債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)外，還能夠在一定程度上沖抵土地收入減少等帶來(lái)的財(cái)政減收，使地方有余力支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，補(bǔ)上民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的短板。
此外，從銀行等金融機(jī)構(gòu)的角度而言，債務(wù)置換也能緩釋機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，使其能夠更好地支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
隨著地方存量債務(wù)的置換規(guī)模不斷擴(kuò)大，銀行的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模與存貸比將隨之降低，這將改善商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量與流動(dòng)性，提升銀行對(duì)其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信貸支持力度，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動(dòng)力，助力結(jié)構(gòu)性調(diào)整平穩(wěn)過(guò)渡。
總之，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)固然不可輕視，但也無(wú)需過(guò)度擔(dān)憂(yōu)。可以看到，債務(wù)置換是一種創(chuàng)新型的政府融資方式，本質(zhì)上也是積極財(cái)政政策的一部分。借助該政策，地方政府有望守住風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)、彌補(bǔ)民生基建短板，銀行業(yè)也可進(jìn)一步增強(qiáng)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)力。
當(dāng)然，要化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，還需綜合施策?？梢灶A(yù)期，2016年及今后一段時(shí)間里，在中央宏觀調(diào)控和地方政府的積極落實(shí)下，在積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策的有機(jī)配合下，地方政府債務(wù)置換將平穩(wěn)、有序、持續(xù)推進(jìn)，為深化改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整贏得時(shí)間和空間。
