在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，受商業(yè)模式不成熟、政策規(guī)章不完善等因素制約，項(xiàng)目融資難問題逐漸引起重視。解決PPP融資難題，須建立完善合理的投資回報(bào)機(jī)制，提高融資效率，也需要在此基礎(chǔ)上杜絕固定回報(bào)和變相融資安排
“如果說PPP是一場球賽的話，上半場是通過公平的方式選擇最有能力的社會資本和政府合作，下半場就是融資問題?！必?cái)政部政府和社會資本合作(PPP)中心主任焦小平分析說。
之所以有這樣的判斷，是因?yàn)镻PP項(xiàng)目周期長、資金密集，且我國目前還存在著有運(yùn)營能力的企業(yè)沒有足夠資本，有資本的企業(yè)沒有足夠運(yùn)營能力的“結(jié)構(gòu)問題”。因此，解決融資問題，是PPP未來發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。
5月30日，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，其重點(diǎn)也落在如何建立完善合理的投資回報(bào)機(jī)制、提高項(xiàng)目融資效率等方面。
多原因造成項(xiàng)目融資難
根據(jù)PPP綜合信息平臺發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至5月12日，全國入庫PPP項(xiàng)目8043個(gè)，總投資9.3萬億元，PPP成為各地穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。但PPP項(xiàng)目融資所面臨的困難依然不容忽視。
“目前，我國PPP項(xiàng)目的商業(yè)模式還不成熟，配套的市場環(huán)境、政策規(guī)章等體系尚不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測和控制。”上海財(cái)政局涉外經(jīng)濟(jì)處紀(jì)鑫華對《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者說，這也是目前制約金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資的最主要原因。
他進(jìn)一步分析，由于PPP項(xiàng)目實(shí)施可長達(dá)二三十年，其中小到原材料價(jià)格上漲、消費(fèi)者偏好變化，大到項(xiàng)目技術(shù)工藝改革、國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等都會對項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營和盈利情況產(chǎn)生影響。
另外，不少PPP項(xiàng)目公司獨(dú)立運(yùn)行項(xiàng)目融資的能力有限，也是一個(gè)重要因素。“一些社會資本設(shè)立的項(xiàng)目公司成立時(shí)間較短，一般都存在資產(chǎn)規(guī)模較小等問題，往往都需要實(shí)力雄厚的股東擔(dān)保?！奔o(jì)鑫華說，當(dāng)前，正在推進(jìn)的項(xiàng)目大多現(xiàn)金流也不清晰，有的甚至還依賴政府付費(fèi)或補(bǔ)貼，這都影響了項(xiàng)目公司的融資能力。
同時(shí)，目前國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對待PPP項(xiàng)目融資也較為謹(jǐn)慎，其風(fēng)險(xiǎn)管理和產(chǎn)品設(shè)計(jì)尚與PPP“匹配度”還不夠高，這也制約了社會資本的參與和PPP項(xiàng)目的落地。
完善機(jī)制提升項(xiàng)目吸引力
雖說PPP項(xiàng)目融資面臨著不少困難，但由于項(xiàng)目大多為關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)工程，且收益穩(wěn)定，所以其“吸引力”一點(diǎn)也不弱。
比如，在財(cái)政部公布的206個(gè)、總投資6589億元的第二批示范項(xiàng)目中，交通類項(xiàng)目37個(gè)，總投資3889億元，18個(gè)項(xiàng)目投資在50億元以上、最高單體項(xiàng)目投資近500億元；市政項(xiàng)目59個(gè)，總投資1027億元，單體投資10億元以上的就有26個(gè)；水務(wù)項(xiàng)目50個(gè)，總投資907億元，單體項(xiàng)目投資多在10億元以上。這三類項(xiàng)目個(gè)數(shù)占第二批示范項(xiàng)目總數(shù)的71%，投資額更是超過88%。這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的排他性和自然壟斷性以及大量的前期固定資產(chǎn)投資等，決定了項(xiàng)目本身的資產(chǎn)價(jià)值較高。
因此，建立完善合理的投資回報(bào)機(jī)制十分重要。對此，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委在聯(lián)合發(fā)布的《通知》中明確提出，各地要通過合理確定價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營年限，確保政府補(bǔ)貼適度，防范中長期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；要通過適當(dāng)?shù)馁Y源配置、合適的融資模式等，降低融資成本，提高資金使用效率；要充分挖掘PPP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營的商業(yè)價(jià)值，鼓勵社會資本創(chuàng)新管理模式，提高運(yùn)營效率，降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目收益。此外，要建立動態(tài)可調(diào)整的投資回報(bào)機(jī)制，根據(jù)條件、環(huán)境等變化及時(shí)調(diào)整完善，防范政府過度讓利。
“目前，PPP融資還沒有轉(zhuǎn)向以項(xiàng)目現(xiàn)金流為主，傳統(tǒng)資產(chǎn)負(fù)債融資還是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融資的一種方式?！苯剐∑秸J(rèn)為，須積極發(fā)揮PPP基金支持引導(dǎo)作用。據(jù)了解，中央財(cái)政引導(dǎo)設(shè)立了1800億元PPP融資支持基金，新疆、河南、山東、江蘇和湖南也落地了相關(guān)支持基金，以進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和導(dǎo)向作用，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。
強(qiáng)化監(jiān)管杜絕變相融資
2016年一季度，我國民間投資增速出現(xiàn)明顯下滑。為此，國務(wù)院組織督查組對民間政策落地情況進(jìn)行專項(xiàng)督查，其中就涉及重點(diǎn)督查PPP模式是否存在政策不完善、機(jī)制不科學(xué)、承諾不兌現(xiàn)等問題。
事實(shí)上，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的壓力，不少地方政府將PPP當(dāng)成籌集基建資金、甚至是增加投資的重要渠道，而其中的隱患也開始顯現(xiàn)。因此PPP項(xiàng)目才會出現(xiàn)被外界誤解為“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”的融資手段。
“若真是這樣發(fā)展下去，PPP熱潮也許會跟最初的設(shè)想背道而馳，最終損害的是政府的信譽(yù)、企業(yè)的利益?！睗?jì)邦咨詢公司總經(jīng)理張燎說。
因此，在此次兩部委發(fā)布的《通知》中，對強(qiáng)化PPP項(xiàng)目監(jiān)督，尤其是杜絕變相融資提出嚴(yán)格要求?！案鞯匾c中國PPP融資支持基金積極做好項(xiàng)目對接，推動中央和地方聯(lián)動，優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資環(huán)境，降低融資成本?！眱刹课凇锻ㄖ分忻鞔_，要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。
此外，《通知》還要求，各地要對PPP項(xiàng)目有關(guān)執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)項(xiàng)目合同審核與管理，加強(qiáng)成本監(jiān)督審查。要杜絕固定回報(bào)和變相融資安排，在保障社會資本獲得合理收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)激勵相容。
