導(dǎo)讀：中國經(jīng)濟(jì)增速下行趨勢，新增債務(wù)有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司仍然被地方政府當(dāng)做穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的重要實(shí)施主體。規(guī)范的地方政府舉債融資體制難以在短期內(nèi)建立，政府債務(wù)和城投公司債務(wù)糾結(jié)在一起，城投公司與地方政府這種“剪不斷、理還亂”的關(guān)系恐仍將持續(xù)幾年。
一、轉(zhuǎn)型道路注定多波折
2015年對(duì)很多城投公司而言，是波折又充滿戲劇的一年。
一切源起于2014年國務(wù)院下發(fā)的43號(hào)文，將所有城投公司推向十字路口：剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。這意味著城投公司將面臨“斷奶”。在審計(jì)署2013年對(duì)全國政府債務(wù)的摸底行動(dòng)中，僅納入審計(jì)的融資平臺(tái)數(shù)量就達(dá)到7170個(gè)。以往倚靠政府信用融資發(fā)展的路徑難以為繼，這些城投公司要與政府劃清界限，轉(zhuǎn)型是必然的趨勢。怎么轉(zhuǎn)？有人傳言：城投公司要是轉(zhuǎn)型，可能什么都不是。去競爭性領(lǐng)域，跟民企競爭沒有優(yōu)勢。若是把存量債務(wù)拿走，公司其實(shí)可以關(guān)閉了。到了2015年，劇情急轉(zhuǎn)突變，部分城投公司又活過來了。囿于經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，地方政府加大投資力度“穩(wěn)增長”中，平臺(tái)公司鞍前馬后，又忙活起來。有人說：“沒準(zhǔn)10年過后，回頭看看今天的擔(dān)憂，也是多余的”。2010年國務(wù)院下發(fā)19號(hào)文，當(dāng)時(shí)就提出要清理規(guī)范融資平臺(tái)公司。5年過去了，城投公司依舊活得好好的。這種憂慮和寬慰很普遍。不過，本屆政府高度重視地方債工作，從對(duì)全國政府債務(wù)全面摸底，到上下幾輪地方債務(wù)清理甄別，再到放開地方發(fā)債、大規(guī)模置換存量債務(wù)——形勢發(fā)生了根本變化！但中國經(jīng)濟(jì)增速下行趨勢，幾年內(nèi)難有好轉(zhuǎn)，新增債務(wù)有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司仍然被地方政府當(dāng)做穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的重要實(shí)施主體。規(guī)范的地方政府舉債融資體制難以在短期內(nèi)建立，政府債務(wù)和城投公司債務(wù)糾結(jié)在一起，城投公司與地方政府這種“剪不斷、理還亂”的關(guān)系恐仍將持續(xù)幾年，轉(zhuǎn)型道路注定多波折。二、轉(zhuǎn)型焦慮
43號(hào)文是個(gè)分水嶺。2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，即43號(hào)文。
在此之前，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)投資上，多倚重城投公司等融資平臺(tái)。43號(hào)則明確提出，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)，地方政府后續(xù)舉債，要么通過發(fā)行地方政府債券，要么通過政府與社會(huì)資本合作模式（即PPP模式）。與43號(hào)文相配合，發(fā)改委和交易商協(xié)會(huì)都收緊了城投債的發(fā)行。發(fā)改委提高了企業(yè)債券發(fā)行主體的資產(chǎn)負(fù)債率標(biāo)準(zhǔn)；要求企業(yè)隔離企業(yè)信用和政府性債務(wù)、政府信用，不能新增政府債務(wù)等。交易商協(xié)會(huì)要求企業(yè)募投項(xiàng)目應(yīng)為具有經(jīng)營性現(xiàn)金流的非公益性項(xiàng)目，排除了審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部的融資平臺(tái)名單。形勢所逼，城投公司在積極謀劃轉(zhuǎn)型，由市政府牽頭進(jìn)行資產(chǎn)整合，幾個(gè)平臺(tái)公司合并，一些養(yǎng)老、金融類資產(chǎn)被注入；同時(shí)，集團(tuán)公司還加大了對(duì)子公司的市場化考核，要求各個(gè)子公司要逐漸擁有經(jīng)營性資產(chǎn)。政府融資功能會(huì)逐步削弱，后續(xù)只能進(jìn)一步做實(shí)資產(chǎn)經(jīng)營管理。但是，轉(zhuǎn)型道路很艱難。城投公司轉(zhuǎn)入到市場競爭領(lǐng)域，跟民營企業(yè)相比，競爭力不夠。有的公司旗下就有房地產(chǎn)公司，但房地產(chǎn)高度市場化，不僅全國性房地產(chǎn)公司在當(dāng)?shù)赜袠潜P開發(fā)，即使是面對(duì)本土房地產(chǎn)公司也難言優(yōu)勢；有的城投有機(jī)會(huì)參與到省內(nèi)金融類國企改制，有望控股省內(nèi)某家城商行。但真讓他們自己經(jīng)營銀行，還是很有難度的。由于融資平臺(tái)背靠政府信用，有了融資、項(xiàng)目的優(yōu)勢，未來要跟政府脫離關(guān)系，再造自己的競爭力，很困難。更別提那些不具備經(jīng)營性資產(chǎn)，造血能力很差的空殼類公司。山西某地級(jí)市城投公司資產(chǎn)規(guī)模很大，但沒有經(jīng)營性項(xiàng)目，也沒有自營項(xiàng)目。公司替政府融資修公路、進(jìn)行棚戶區(qū)改造，這些公益性項(xiàng)目幾乎沒有現(xiàn)金回報(bào)，所欠債務(wù)由財(cái)政償還。2014年進(jìn)行債務(wù)甄別，債務(wù)基本全部交還給政府，轉(zhuǎn)型根本沒有出路，只能逐漸關(guān)掉。三、政策松綁經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，穩(wěn)增長任務(wù)凸顯出來。2015年3、4月份，發(fā)改委先后出臺(tái)了4個(gè)專項(xiàng)債發(fā)行指引，加大企業(yè)債券對(duì)城市地下綜合管廊、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和城市停車場建設(shè)的支持力度。更多穩(wěn)增長政策陸續(xù)出臺(tái)。5月份，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)三部委文件，要求妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。城投公司融資渠道也在進(jìn)一步放松。5月份、11月份，發(fā)改委兩次發(fā)文，陸續(xù)放松企業(yè)債券的審批發(fā)行，諸多限制條件被突破。Wind數(shù)據(jù)顯示，受43號(hào)文等相關(guān)政策影響，2014年12月，2015年1月和2月份，城投債發(fā)行規(guī)模減少到600億元以下；到2015年3月份之后，城投債月度發(fā)行規(guī)模逐漸恢復(fù)到1000億元以上。有人笑稱，“2015年城投公司又活過來了！”有些城投，農(nóng)發(fā)行、國開行，還有商業(yè)銀行的總行主動(dòng)來對(duì)接項(xiàng)目，尤其是國家重點(diǎn)支持的幾個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)，包括棚改、保障房、地下管廊、停車場等。一些項(xiàng)目可研還沒做完，資金就已經(jīng)批下來了。有城投表示，“我們市里爭取到的項(xiàng)目貸款資金在省里居前列。因?yàn)槲覀儍?chǔ)備的項(xiàng)目多，前提是要緊跟國家政策走，多儲(chǔ)備國家支持領(lǐng)域的項(xiàng)目。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行，銀行不愿意給民企貸款，風(fēng)險(xiǎn)太高，政府和城投公司的貸款要相對(duì)安全?！绷硪坏丶?jí)市城投公司負(fù)責(zé)人表示，“公司2015年通過中票、私募票和私募公司債等進(jìn)行融資，融資渠道的放松，使得2015年償債資金有了著落。但房地產(chǎn)和土地市場的不景氣，整理的土地難以賣出好價(jià)錢，收入方面還很困難?！碑?dāng)然，并非所有城投公司都能享受到政策放松帶來的愉悅。據(jù)了解，有些城投公司因?yàn)楸池?fù)著較沉重的利息負(fù)擔(dān)，雖有債券置換存量債務(wù)本金部分，但利息難以償還，銀行不愿意貸款，公司運(yùn)作陷入困境。四、尷尬的身份某地級(jí)市城投公司負(fù)責(zé)人表示，雖有資金有項(xiàng)目跟進(jìn)，但心里仍然覺得憋屈?！俺峭豆緸榈胤匠鞘薪ㄔO(shè)做出了很多貢獻(xiàn)，地方政府也需要城投公司發(fā)揮作用，但似乎一直得不到正式的認(rèn)可。一會(huì)說要清理，一會(huì)又把大量項(xiàng)目給你，心里有點(diǎn)不是滋味?！敝袊?cái)政體制的不完善，使得地方政府越到基層越是“吃飯財(cái)政”——公共財(cái)政收入僅夠日常運(yùn)營支出，難以有多余的資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。尤其在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等配套需求量大、資金缺口較大，此前多依靠政府財(cái)政投入，也多由城投公司代表政府完成項(xiàng)目的投資運(yùn)營。當(dāng)?shù)刎?cái)政年年都困難，財(cái)政拿不出多余的錢，多虧城投公司的融資能力，來支撐地方城市發(fā)展。地方建設(shè)資金缺口，疊加上2008年金融危機(jī)后，配合“四萬億”計(jì)劃的落地，城投公司數(shù)量急劇增加。2009年中央政府相關(guān)文件還明確表示，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)”，融資平臺(tái)融資貸款能力被放大。審計(jì)署2013年對(duì)全國政府債務(wù)的摸底行動(dòng)中，納入審計(jì)的融資平臺(tái)數(shù)量達(dá)到7170個(gè)，融資平臺(tái)為地方政府債務(wù)最大舉債主體，其中僅政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的規(guī)模達(dá)到4.08萬億元，占比37.4%。因?yàn)榈胤絺鶆?wù)規(guī)模急劇膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚，2010年國務(wù)院發(fā)文要求清理規(guī)范融資平臺(tái)。2014年43號(hào)文，重申要清理規(guī)范融資平臺(tái)，不得新增地方政府債務(wù)；為地方政府舉債開辟了兩條明路，一為地方債券，二為PPP模式。經(jīng)國家相關(guān)部門確認(rèn)，從2013年6月底到2014年底，這一年半的時(shí)間，地方政府債務(wù)增加4.6萬億。與之形成鮮明對(duì)比的是，2015年地方政府新增債務(wù)額度共計(jì)6000億元，相較于一年半4.6萬億的額度，差距較大。債務(wù)額度不夠用，PPP模式能補(bǔ)上嗎？從實(shí)際運(yùn)行情況來看，雖然PPP項(xiàng)目熱炒了一年多，但由于政府推出的公益項(xiàng)目現(xiàn)金回報(bào)難以達(dá)到社會(huì)資本預(yù)期，再加上后續(xù)融資資金難以跟進(jìn)等問題，PPP項(xiàng)目推出的雖多，但實(shí)際落地效果并不是太好。因此，城投公司重新被委以重用。有地方城投公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，市里主管城建的領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政發(fā)改部門等，還是希望城投公司能繼續(xù)發(fā)揮作用。城投其實(shí)就是政府的組成部分，政府要推一些項(xiàng)目，有時(shí)候?qū)ι鐣?huì)資本不夠信任，偏向于由城投來對(duì)接。五、市場化轉(zhuǎn)型
2015年12月末，財(cái)政部部長樓繼偉在全國人大常委會(huì)上地方債管理情況作時(shí)，指出融資平臺(tái)公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關(guān)系短期內(nèi)難以厘清，制約了市場化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。至于后續(xù)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的出路，政策是明確的，無外乎兩條：空殼類公司將被關(guān)閉，實(shí)體類公司逐漸轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚表示，政府可以通過資產(chǎn)注入和兼并重組，如注入水務(wù)、供熱等有現(xiàn)金流的資產(chǎn)，提升城投公司造血和市場融資能力；另外，城投公司還可以通過購買服務(wù)，繼續(xù)參與公益項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營。政策雖有反復(fù)，但越來越多的城投公司意識(shí)到，要加快自身的轉(zhuǎn)型，為后續(xù)發(fā)展多爭取主動(dòng)權(quán)；要注重公司盈利，不能把自己當(dāng)做是政府的組成部分，替政府辦的事情，政府應(yīng)該支付相應(yīng)的費(fèi)用；要刻意區(qū)分政府項(xiàng)目和自身經(jīng)營項(xiàng)目。問題是，現(xiàn)在明文禁止城投公司替政府舉債，城投公司轉(zhuǎn)型之后，這部分政府債務(wù)會(huì)不會(huì)最終由城投公司承擔(dān)？除了經(jīng)營層面，在人事安排上也需要面向市場?，F(xiàn)有城投公司形態(tài)多樣，有些雖掛公司之名，但公司員工同時(shí)均具有體制內(nèi)公職身份，要么是公務(wù)員，要么來自事業(yè)單位，多為管理職位，離實(shí)體化、市場化運(yùn)營的一線仍有距離。不過，也已經(jīng)有不少城投公司在探索轉(zhuǎn)型道路，將資產(chǎn)分為政府類資產(chǎn)和經(jīng)營類資產(chǎn)，區(qū)別對(duì)待，人員安排方面，將部分集團(tuán)層面管理職務(wù)人員，下放到一線子公司層面，充實(shí)實(shí)體經(jīng)營。同時(shí)，也在拓展新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)?？傊?，地方主政領(lǐng)導(dǎo)如果思路清晰，在城投轉(zhuǎn)型事情上決策果斷，能避免城投公司過久地陷入焦灼狀態(tài)。城投公司不能過度依賴政府，要多去進(jìn)行市場化運(yùn)營的嘗試，積累資產(chǎn)和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，為轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ)。（本文作者周瀟梟為《21世紀(jì)環(huán)球經(jīng)濟(jì)報(bào)》編輯）
