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地方政府投融資平臺(tái)及地方投融資創(chuàng)新與發(fā)展

日期:2016.11.30 閱讀:4628
      地方投融資平臺(tái)曾經(jīng)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn),隨著地方政府融資體制的改革,融資平臺(tái)的歷史角色正在逐步轉(zhuǎn)變,該如何看待地方投融資平臺(tái)在地方政府投融資與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中所扮演的角色,如何改革地方投融資體制,使其成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的推動(dòng)力,制度建設(shè)是根本解決之道。
  地方投融資平臺(tái)從何而來?
  地方投融資平臺(tái)以政府信用為依托,以市場化手段融資,繞過某種監(jiān)管進(jìn)行投融資,一方面帶來了地方政府債務(wù),另一方面通過大量的公益性投資形成了大量的公共資本。地方政府投融資問題由來已久,研究者通常認(rèn)為是中國財(cái)政體制改革使得事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移所致,這只是一個(gè)原因,但并非最主要因素,我們要從其歷史演進(jìn)中找出脈絡(luò)。過去對地方政府官員晉升的行政考核往往關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長,而推動(dòng)增長的關(guān)鍵是投資。投融資體制“撥改貸”改革強(qiáng)化了投資主體的責(zé)任意識(shí),硬化了預(yù)算約束。與中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化推進(jìn)相應(yīng)的是巨大的建設(shè)資金需求,地方政府尋求更多融資渠道,20世紀(jì)90年代的地方信托投資泡沫就是一例,它嚴(yán)重?cái)_亂了經(jīng)濟(jì)秩序,為防范金融風(fēng)險(xiǎn),國家實(shí)施對其“關(guān)停并轉(zhuǎn)”,從而抑制了地方投資規(guī)模膨脹。1998年的亞洲金融危機(jī)以來,以國開行為主的金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)了地方投融資平臺(tái)的建設(shè)步伐,地方以財(cái)政收入、土地收益等作為償債來源,開展“組織增信”,挽救了經(jīng)濟(jì)頹勢,也積累了不少債務(wù),為此國家發(fā)展改革委等五部門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》,要求“各級地方政府和政府部門應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律規(guī)定,禁止違規(guī)擔(dān)保;整頓和規(guī)范銀行各類打捆貸款,切實(shí)防范貸款項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。”自此,地方投融資規(guī)模受到一定限制。應(yīng)該說,在沒有地方政府債券和其他直接融資的時(shí)代,貸款是一個(gè)最主要的融資選擇,但是《銀行法》不允許地方政府向銀行借貸,《擔(dān)保法》不允許政府擔(dān)保,政府就會(huì)通過其他渠道繞開監(jiān)管進(jìn)行融資,只要有機(jī)會(huì),地方“投資饑渴癥”就會(huì)爆發(fā)。
  2008年突如其來的國際金融危機(jī),中國緊急啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以應(yīng)對挑戰(zhàn),地方政府要落實(shí)中央政策需要大量的融資工具支持,基于現(xiàn)實(shí)考慮,人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)[2009]92號)明確指出“鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式,吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái),發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。”在中央穩(wěn)增長等宏觀調(diào)控政策背景下,地方投融資平臺(tái)迎來快速發(fā)展時(shí)期,同時(shí)我們可以看到在一些地方,土地儲(chǔ)備中心實(shí)際上也扮演著投融資平臺(tái)的角色。
  無論是歐美的量化寬松,還是中國的寬松貨幣政策都必然帶來信貸投放快速增長,2008年底啟動(dòng)的刺激政策極大地改變了中國信貸投放的歷史增長趨勢,大量信貸資金通過投融資平臺(tái)以中長期貸款形式進(jìn)入地方基建項(xiàng)目。
  客觀講,地方投融資平臺(tái)扭轉(zhuǎn)了宏觀經(jīng)濟(jì)下行的不利局面,有效緩解了地方民生投入的財(cái)政壓力,推動(dòng)了中國城鎮(zhèn)化建設(shè)并完善了基礎(chǔ)設(shè)施,對于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是,地方投融資平臺(tái)的快速發(fā)展也帶來了一些不可回避的風(fēng)險(xiǎn)。
  地方投融資平臺(tái)的過度發(fā)展將會(huì)帶來哪些風(fēng)險(xiǎn)?
  經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺(tái)強(qiáng)化了地方發(fā)展的投資依賴度,理論和實(shí)踐表明,投資往往是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的最主要因素。就投融資平臺(tái)而言,其資產(chǎn)往往是財(cái)政收入、應(yīng)收款、土地、股權(quán)、債權(quán)等,最大的一塊是土地抵押,這也是導(dǎo)致地方政府熱衷推動(dòng)房地產(chǎn)市場的原因之一,房地產(chǎn)市場發(fā)展和土地價(jià)格上升同時(shí)出現(xiàn)。貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們,從資產(chǎn)負(fù)債表角度看,經(jīng)濟(jì)繁榮期資產(chǎn)抵押品的價(jià)值高漲可以貸到更多信貸資金,而經(jīng)濟(jì)蕭條期則相反,抵押品價(jià)值降低從而收縮信貸規(guī)模,企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的狀況與企業(yè)投資支出的相關(guān)度在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期比在其他時(shí)期更高;金融傳導(dǎo)機(jī)制的作用在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期與在經(jīng)濟(jì)下降時(shí)期是不對稱的,金融傳導(dǎo)機(jī)制對小的企業(yè)的作用更明顯。地方投融資平臺(tái)的過度發(fā)展可能加大“金融加速器效應(yīng)”,容易放大經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)福利損失。因此,按照反周期貨幣政策的本意,衰退時(shí)期要放松銀根進(jìn)行調(diào)控,但是由于商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范的微觀機(jī)制和上面提及的“金融加速器效應(yīng)”使得這種政策難以落地。
  產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展和地方土地相關(guān)收入緊密相連,房地產(chǎn)業(yè)和基建行業(yè)是兩大驅(qū)動(dòng)力,應(yīng)該說國際上看房地產(chǎn)業(yè)是一種重要行業(yè),但是并不是唯一占優(yōu)的支柱行業(yè),除了土地出讓收入外,房地產(chǎn)業(yè)帶來的相關(guān)稅費(fèi)對地方政府財(cái)力貢獻(xiàn)明顯,這樣會(huì)增大地方調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的難度,造成單一或扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
  金融風(fēng)險(xiǎn)。地方投融資平臺(tái)盡管是企業(yè),但平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不盡完善,責(zé)任主體不清晰,操作程序不夠規(guī)范,同時(shí),地方政府往往通過多個(gè)投融資平臺(tái)從多家銀行獲得貸款,信息不對稱使得銀行難以全面掌握投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債信息,從而導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率高企。投融資平臺(tái)運(yùn)作并非完全市場化,對于一些投資項(xiàng)目的甄別選取并不一定最優(yōu),加之目前市場融資成本居高不下,為了完成在建項(xiàng)目,地方投融資平臺(tái)很可能冒著高利率的代價(jià)通過信托等“影子銀行”渠道完成融資,這很可能會(huì)造成某些不良貸款,積累起來極有可能造成局部的金融風(fēng)險(xiǎn)。
  財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署的一份審計(jì)結(jié)果顯示,截至2013年6月底,全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元,負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49億元,可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56億元,這些債務(wù)清償最后還要財(cái)政來承擔(dān),無形中將加大財(cái)政利息支出壓力。分地區(qū)看,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)仍然是最重要的一塊,越發(fā)達(dá)的省份欠債越多,當(dāng)然,如果看債務(wù)負(fù)擔(dān)率(即債務(wù)余額占GDP的比重)則恰恰相反,東北三省的債務(wù)壓力超過了西部省份。
  就總量而言,近兩年受到經(jīng)濟(jì)下行壓力影響,債務(wù)規(guī)模有增大趨勢。2015年8月全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》。根據(jù)該議案,2015年中國地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元人民幣,是目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。該限額由兩部分組成,一部分是截至2014年末的全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元,一部分是2015年3月全國人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬億元。2016年根據(jù)財(cái)政部向人大的預(yù)算報(bào)告中統(tǒng)計(jì),地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額限額64801.9億元,地方政府一般債務(wù)余額限額107072.4億元,合計(jì)達(dá)到17.18萬億元。
  2008年以來,各地區(qū)對土地出讓收入的依賴程度不斷提高,依賴程度從高到低依次是東部、東北、中部、西部。土地規(guī)劃具有明確的出讓計(jì)劃表,土地不是無限供給的,房地產(chǎn)市場總有飽和的時(shí)候,不能單純依賴土地出讓收入來償債。此外,2014年土地出讓收入逐季回落,財(cái)政收入增速創(chuàng)歷史新低,財(cái)政收支失衡壓力增大,必須要進(jìn)行全面的財(cái)稅改革來改變當(dāng)前過度依賴土地收入的局面。2015年財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,受房地產(chǎn)市場調(diào)整影響,2015年1-12月,全國國有土地使用權(quán)出讓收入32547億元,同比減少8840億元,下降21.4%。作為地方政府的主要收入,它的下行給地方財(cái)政帶來很大沖擊。2016年1月我國開始了“去庫存”進(jìn)程,城市之間房地產(chǎn)市場分化現(xiàn)象明顯,除了一線城市有所回暖外,多數(shù)二三線以下的城市仍然面臨巨大壓力。目前經(jīng)濟(jì)下行壓力突出,未來五年是全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝階段,這使得地方政府的投融資壓力將會(huì)進(jìn)一步加大。
  地方投融資平臺(tái)開啟轉(zhuǎn)型發(fā)展之路
  隨著地方投融資平臺(tái)的快速發(fā)展,政府部門不斷認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)監(jiān)管的重要性,為此,從2010年開始,國務(wù)院、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、國土部相繼出臺(tái)多個(gè)重要文件,就規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)管理從不同方面進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)管。一些主要措施包括:
  地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行名單制管理,名單內(nèi)平臺(tái)貸款受限。根據(jù)平臺(tái)特點(diǎn)將其分為監(jiān)管類(支持類、維持類、壓縮類)和監(jiān)測類,按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求,要嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和放貸條件。對仍按平臺(tái)管理類的新增貸款進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管,對退出類貸款的變動(dòng)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測,以實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)貸款“降舊控新”的總體目標(biāo)。嚴(yán)格把握融資平臺(tái)退出條件,審慎評估退出后平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn),強(qiáng)化退出類平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控,融資平臺(tái)退出需滿足五個(gè)條件即法人治理結(jié)構(gòu)完善、現(xiàn)金流全覆蓋、落實(shí)抵押擔(dān)保、負(fù)債率小于80%、償債納入預(yù)算。
  建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄、嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備總規(guī)模和融資規(guī)模,??顚S谩⒎忾]式管理,不得用于城市建設(shè)。要求各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資應(yīng)納入地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理,同級財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同國土部、央行,根據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃,核定融資規(guī)模,經(jīng)同級人民政府審核后,按財(cái)政管理級次逐級上報(bào)至省級財(cái)政,省級財(cái)政依據(jù)地方政府性債務(wù)管理法律法規(guī)和政策規(guī)定核準(zhǔn)后,向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)核發(fā)年度融資規(guī)??刂瓶?,明確年度可融資規(guī)模并同時(shí)反映已發(fā)生的融資額度。要求地方各級政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司,不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源;地方各級政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資;不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目。
  阻斷地方政府融資平臺(tái)和“影子銀行”的關(guān)聯(lián)。明確規(guī)定,不得對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個(gè)人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財(cái)、信托產(chǎn)品;地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議,不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押,不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任,不得為其他單位或企業(yè)的回購(BT)協(xié)議提供擔(dān)保。
  規(guī)范發(fā)行政府債券。從本質(zhì)上講,對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言最好的融資方式應(yīng)該是類似市政債的地方政府債券形式,它可以很好地克服銀行貸款等間接融資的期限錯(cuò)配問題,可以將基礎(chǔ)設(shè)施的成本收益進(jìn)行很好的代際平衡。財(cái)政部相繼出臺(tái)了包括轉(zhuǎn)向債券在內(nèi)的管理辦法,以使地方可以規(guī)范地使用地方債券,讓債券成為地方政府融資主要來源。鑒于目前地方債券額度有限,地方政府融資平臺(tái)仍然要發(fā)揮一定作用。
  據(jù)審計(jì)署2013年第32號審計(jì)公報(bào)顯示,在多方努力下,地方債務(wù)管理取得顯著成效:一是債務(wù)管理制度不斷完善。截至2013 年6 月底,有23 個(gè)省級、298 個(gè)市級、1736 個(gè)縣級(分別占省級、市級、縣級總個(gè)數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%)出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度。二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制初步建立。截至2013 年6 月底,18個(gè)省級、156 個(gè)市級、935 個(gè)縣級建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度;28個(gè)省級、254 個(gè)市級、755 個(gè)縣級建立了償債準(zhǔn)備金制度,準(zhǔn)備金余額為3265.50 億元。三是地方投融資平臺(tái)償債能力增強(qiáng)。與2010 年相比,2012 年省市縣融資平臺(tái)公司平均每家資產(chǎn)增加13.13 億元、利潤總額增加479.98 萬元,平均資產(chǎn)負(fù)債率下降4.90 個(gè)百分點(diǎn)。
  在這樣的大背景下,地方投融資平臺(tái)的融資功能將會(huì)隨著地方政府債券市場的不斷完善而消退,地方投融資平臺(tái)要順應(yīng)改革發(fā)展要求因地制宜地進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展,成為一個(gè)更加市場化的利益主體,根據(jù)其自身實(shí)力和特長進(jìn)行改革。未來發(fā)展方向包括:
  參與地方的公共品提供。過去地方投融資平臺(tái)主要參與了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),未來可以結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求,依據(jù)市場化原則承擔(dān)某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任,資金來源可以按照李克強(qiáng)總理《2016年中央政府工作報(bào)告》中提到的“深化投融資體制改革,繼續(xù)以市場化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金,推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場化融資,探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化,擴(kuò)大債券融資規(guī)?!保@也為地方投融資平臺(tái)的融資渠道提供了新的方向,在這些改革措施的帶動(dòng)下,地方投融資平臺(tái)可以更好地參與到地方建設(shè)和民生領(lǐng)域,在各類市政設(shè)施、民生事業(yè)中通過各種不同的公私合作模式推動(dòng)地方公共品的提供,這符合當(dāng)前供給側(cè)改革的方向。
  成為地方公益性資產(chǎn)管理者。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中,將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類二類。地方投融資平臺(tái)開展的項(xiàng)目多具有公益性質(zhì),所涉及的相關(guān)資產(chǎn)屬于公益類國資,此外,還有可經(jīng)營性資產(chǎn)。這兩類資產(chǎn)未來要進(jìn)行剝離,可以歸屬一個(gè)企業(yè)或不同企業(yè)進(jìn)行管理運(yùn)營,不論采取哪種改革方式,平臺(tái)公司都可以承擔(dān)管理運(yùn)營地方公益性國資的功能。
  通過投資基金參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一些有實(shí)力、管理規(guī)范的投融資平臺(tái),還可以利用其傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)投融資經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢,成立投資基金進(jìn)行市場化運(yùn)作,參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展,當(dāng)然也可以和政府合作或托管各類產(chǎn)業(yè)投資基金。
  中長期改革:制度建設(shè)是根本
  地方政府長期積累的債務(wù)要在最近若干年份集中償還,為了減輕地方政府還債壓力、增加應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的財(cái)政調(diào)控空間,同時(shí)可以有序釋放債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并避免爆發(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),2015年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),財(cái)政部向地方下達(dá)置換債券額度3.2萬億元,主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金。截至2015年12月11日,各地發(fā)行置換債券3.18萬億元,完成下達(dá)額度的99%,發(fā)行定價(jià)市場化水平逐步提高。置換債券實(shí)現(xiàn)了對當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋,將被置換的存量債務(wù)成本從年平均10%降至3.5%左右,預(yù)計(jì)將為地方每年節(jié)省利息2000億元。同時(shí)鼓勵(lì)社?;?、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資一般債券。這些舉措對于短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解具有重要意義,但是我們更要著眼長遠(yuǎn),站在國家治理的高度進(jìn)行中長期的制度設(shè)計(jì),以便從根本上改變過去的不利局面。歸納起來,可以從下面幾個(gè)方面入手:
  認(rèn)真貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》,強(qiáng)化地方舉債行為的法律約束。新《預(yù)算法》規(guī)定,“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”明確了省級政府作為舉債主體;同時(shí)限制債務(wù)用途,規(guī)定舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出;再就是限制規(guī)模,舉借債務(wù)的規(guī)模,由國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會(huì)批準(zhǔn),省級政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù),列入本級預(yù)算調(diào)整方案,報(bào)本級人大常委會(huì)批準(zhǔn);針對以往的不規(guī)范方式,新《預(yù)算法》規(guī)定舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式,不得采取其他方式籌措,除法律另有規(guī)定外,不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保;最后是控制風(fēng)險(xiǎn),舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源,國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。這一整套完備的法律制度,要貫徹落實(shí)好才能真正規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。
  強(qiáng)調(diào)市場約束,完善地方財(cái)務(wù)報(bào)告制度、預(yù)算公開制度、促進(jìn)地方政府信用評級體系建設(shè),以資本市場的市場約束規(guī)范地方政府債券。真正的地方政府債券必須要由市場來決定,從中長期看,要加快編制包括地方政府資產(chǎn)負(fù)債表在內(nèi)的地方綜合財(cái)務(wù)報(bào)告,通過預(yù)算公開給投資者提供完整有效的信息,便于第三方評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合信用評級,根據(jù)不同地方的信用評級來確定發(fā)債額度,讓資本市場約束發(fā)揮作用。
  逐步建立全口徑預(yù)算基礎(chǔ)上的中期預(yù)算制度。當(dāng)前財(cái)政已經(jīng)在進(jìn)行中期財(cái)政規(guī)劃改革,但是規(guī)劃對地方預(yù)算多為指導(dǎo),而地方投融資的中長期投融資必須要和當(dāng)?shù)刂虚L期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相一致,只有逐步建立全口徑覆蓋所有政府收支的中期預(yù)算制度才能真正對政府中長期投融資行為進(jìn)行規(guī)范和硬預(yù)算約束。
  繼續(xù)發(fā)揮地方投融資平臺(tái)應(yīng)有的職能。通過妥善處理不同類別存量債務(wù)、資產(chǎn)重組、剝離公益性項(xiàng)目等多種舉措,地方政府投融資平臺(tái)作為獨(dú)立的法人主體的角色更加清晰,要加快改革改制步伐,健全治理結(jié)構(gòu),建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。地方投融資平臺(tái)未來的投融資行為將在規(guī)范的相關(guān)法律約束下,和其他民營企業(yè)一起參與公平競爭,地方政府將對其承擔(dān)有限責(zé)任,在清晰界定政府和投融資平臺(tái)各自所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任條件下,投融資平臺(tái)將自主進(jìn)行經(jīng)營決策,運(yùn)用公益性資產(chǎn)證券化等多種金融工具為項(xiàng)目融資,成為獨(dú)立的市場法人主體。(地方政府平臺(tái)發(fā)債合作請加微信476353122)
  通過完善財(cái)稅體制減少對地方投融資行為的扭曲。按照新一輪財(cái)稅改革精神,科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)、支出責(zé)任,完善地方稅體系,提高地方財(cái)政收支平衡度,關(guān)鍵是提高地方財(cái)政自給度,讓其事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。同時(shí)對稅制進(jìn)行改革,加快“營改增”步伐,推動(dòng)房地產(chǎn)稅立法、環(huán)境稅立法,降低現(xiàn)有稅制對地方過度投資的逆向激勵(lì)效果。