2017年，黨的“十九大”將召開，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將不斷深化，“三去一降一補(bǔ)”也將深入推進(jìn)。外部隨著美聯(lián)儲2016年12月加息令人民幣匯率進(jìn)一步承壓，資本外流壓力較大。結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢看，穩(wěn)健中性的貨幣政策加積極的財(cái)政政策組合將是宏觀調(diào)控政策的總基調(diào)。在此背景下，強(qiáng)化地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，妥善處理好存量債務(wù)，對于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。
地方債發(fā)行產(chǎn)生的積極影響
（一）推動(dòng)民生領(lǐng)域建設(shè),助力地方經(jīng)濟(jì)增長。地方政府新增債券的主要投向包括民生領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其發(fā)行也是地方政府增加固定資產(chǎn)投資、保障合理基礎(chǔ)設(shè)施投資及民生項(xiàng)目投入籌措資金的主要手段。尤其是在“結(jié)構(gòu)性減稅”、“營改增”的共同作用下，有效釋放了地方財(cái)政壓力和拓寬了償債渠道，為支持和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的財(cái)力保障。
（二）舊債得到置換，政府償債壓力緩解。地方債置換是指以發(fā)行一定規(guī)模的政府債券來置換那些即將到期的高成本、短期限的信貸等存量政府債務(wù)。置換債的發(fā)行，使得地方政府以借新債還舊債的方式緩解存量到期債務(wù)還款壓力，化解短期違約風(fēng)險(xiǎn)。另外，地方債置換進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方融資成本，節(jié)省利息支出。在債務(wù)置換的過程中，將部分地方政府融資平臺及其他債務(wù)轉(zhuǎn)到了陽光下，增加了透明度，為全口徑預(yù)算管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，可以合理地對地方政府債務(wù)進(jìn)行規(guī)劃。
（三）規(guī)范地方債舉債制度，推進(jìn)預(yù)算法治化管理。新《預(yù)算法》提出允許地方依法適度發(fā)債，將地方政府舉債列入本級預(yù)算方案，須經(jīng)本級人大常委批準(zhǔn)，向社會公開說明舉債情況，并對舉債主體、舉債規(guī)模、舉債方式及資金用途都作出了規(guī)定。明確要求地方政府舉債只能采取地方政府債券方式，舉債只能用于公共預(yù)算中部分必須的建設(shè)投資、公益性資本支出，不可用于經(jīng)常性支出。地方政府必須建立嚴(yán)格的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，將地方政府舉債納入預(yù)算管理，以法治方式規(guī)范地方政府債務(wù)的治理，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（四）優(yōu)化銀行資產(chǎn)質(zhì)量，避免不良貸款率提高。地方債置換緩解政府債務(wù)危機(jī)的同時(shí)解決了商業(yè)銀行所面臨的信貸風(fēng)險(xiǎn)，由此有效地避免了銀行不良貸款率的上升。與地方政府債券相比，通過政府融資平臺等方式形成的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較高，地方債置換將高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)置換成了低風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)，提高了商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量。
地方債發(fā)行存在的不利因素
（一）擠占銀行資本，銀行流動(dòng)性壓力加大。目前地方債發(fā)行的特點(diǎn)是公開發(fā)行與定向承銷相結(jié)合，定向承銷的主要對象是各個(gè)銀行，且發(fā)行的債券普遍期限長、利率低、規(guī)模大。隨著地方債還債高峰期的到來，當(dāng)前地方債供給特點(diǎn)為發(fā)行時(shí)間集中、發(fā)行量大，但銀行對地方債的消化能力有限，將即將到期的高利息政府債務(wù)置換成期限較長的低利息的地方政府債券，會在一定程度上影響銀行流動(dòng)性，占用銀行現(xiàn)金頭寸，很有可能擠占銀行其他業(yè)務(wù)資金，在找到有效的解決方法之前，其收益率面臨一定壓力。政府的非債券類債務(wù)期限一般比較短，在2-3年之間，將此類債務(wù)置換成長期債務(wù)會影響銀行的流動(dòng)性。
（二）置換高成本債務(wù)，銀行收益受損。通過地方債來置換高成本債務(wù)，會從利息收入和資金成本兩方面引起銀行收益損失。一方面，定向置換地方政府債券雖然在發(fā)行過程中債券利率可以上浮到最高，但地方債定價(jià)市場化程度不足，與貸款等其他形式的地方政府債務(wù)相比仍普遍較低，置換之后銀行大量高收益產(chǎn)品會被期限長、利率低的地方政府債券置換，利息收益會明顯縮水；另一方面，地方城商行吸收三年期、五年期存款成本分別為3.3%和4.5%，當(dāng)前發(fā)行地方債期限為三年、五年、七年、十年期，中標(biāo)利率在2.83%到3.38%之間，獲取資金成本要高于購買地方政府債券成本。
（三）地方債質(zhì)押受限制，二級市場交易不活躍。當(dāng)前采用定向發(fā)行方式的置換債券發(fā)行量較大，所以定向發(fā)行的地方政府債券占比增大。銀行間市場地方債作為質(zhì)押物的接受程度與國債相比較低。在交易所，定向發(fā)行的地方債因無法上市流通而不可以在交易所質(zhì)押，對商業(yè)銀行意愿帶動(dòng)力并不明顯。另外，商業(yè)銀行多將地方債持有至到期，避免在二級市場交易過程中因定價(jià)低、投資機(jī)構(gòu)少等原因造成部分損失，交易所的地方債交易頻率遠(yuǎn)低于國債或政策性金融債。
（四）國家不“兜底”，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大。2016年11月14日，國務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確我國將對地方性政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級劃分，將風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級，實(shí)行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要的時(shí)候依法實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃，中央財(cái)政不再“兜底”。因此，在《預(yù)案》出臺后，商業(yè)銀行及投資者對購買地方債將會更加審慎，對地方政府償債能力也將是一個(gè)重大考驗(yàn)，商業(yè)銀行對債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)會愈加擔(dān)憂，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大。
政策建議
（一）加大地方債質(zhì)押和交易范圍，提高流動(dòng)性。適當(dāng)擴(kuò)大地方政府債券的質(zhì)押范圍，鼓勵(lì)銀行間市場交易中采用地方政府債券作為有效質(zhì)押品，采取符合市場規(guī)律的手段促進(jìn)地方政府債券的二級市場交易，提高其交易量和活躍程度，流動(dòng)性好、信用級別高的債券內(nèi)在價(jià)值高，投資收益率就高。
（二）建立地方債市場化定價(jià)機(jī)制，規(guī)范操作過程。為確保地方政府債券的順利發(fā)行，應(yīng)使其在相關(guān)機(jī)構(gòu)間自由轉(zhuǎn)讓，構(gòu)建一系列完善的地方債的市場化定價(jià)機(jī)制，各地區(qū)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、信用環(huán)境不同，應(yīng)通過市場化的方式以利率反映出來，建立自由競價(jià)機(jī)制。
（三）健全財(cái)務(wù)收支披露機(jī)制，強(qiáng)化償債能力評估。加強(qiáng)地方債的規(guī)劃和管理，進(jìn)一步健全地方政府財(cái)務(wù)披露機(jī)制，增強(qiáng)信息透明度，定期跟蹤負(fù)債率、債務(wù)率、新增債務(wù)率、逾期債務(wù)率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)，增強(qiáng)投資人信心，設(shè)置獨(dú)立、專業(yè)的地方債評級機(jī)構(gòu)，提高地方債的認(rèn)可度。降低信息不對稱引起的信用危機(jī)，保障銀行等債權(quán)人的利益。
（四）抓償債計(jì)劃，促進(jìn)償債資金來源穩(wěn)定。地方政府債務(wù)應(yīng)該具有穩(wěn)定的償債資金來源。在綜合考慮地方財(cái)政收入增速、可支配財(cái)力、支出結(jié)構(gòu)等情況下，合理安排償債額度，適當(dāng)調(diào)整償債年限，使償債計(jì)劃更具體、更合理、更可行。當(dāng)期財(cái)力償還存在缺口的，納入中長期財(cái)政規(guī)劃，通過跨年度預(yù)算平衡機(jī)制加以解決。同時(shí)，積極推廣PPP模式，拓寬償債渠道，消化債務(wù)存量。
