土地二級市場是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要組成部分。實行土地有償使用制度近30年來，土地二級市場對促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革深入，土地二級市場運行發(fā)展中的一些問題也逐步凸顯，交易規(guī)則不健全，政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善，交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范等問題比較突出，制約了存量土地資源的盤活利用，難以滿足新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。按照黨的十八屆三中全會關(guān)于完善土地二級市場的決策部署和中央全面深化改革工作要求，制定本試點方案。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，堅持問題導(dǎo)向，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為核心，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，著力構(gòu)建完善土地二級市場規(guī)則，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高節(jié)約集約用地水平，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，全面建成小康社會提供用地保障。
（二）基本原則。 把握正確方向。堅持市場經(jīng)濟改革方向，突出市場配置資源的決定性作用，落實“放管服”總體要求，強化監(jiān)管責(zé)任，不斷健全和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。
規(guī)范市場運行。完善交易規(guī)則，維護市場秩序，保證市場主體能在公開、公平、公正的市場環(huán)境下進行交易，保障市場依法依規(guī)運行、健康有序發(fā)展，促進要素流通，提高資源配置效率。
維護合法權(quán)益。充分尊重權(quán)利人意愿，保障市場主體合法權(quán)益。切實維護土地所有權(quán)人權(quán)益。
提高服務(wù)效能。強化服務(wù)意識，優(yōu)化交易流程，降低交易成本，提升服務(wù)水平，提高辦事效率，方便群眾辦事。
注重改革協(xié)同。注重與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革協(xié)同，加強部門協(xié)作，形成改革合力。
（三）試點目標(biāo)。通過改革試點，到2018年年底，在相關(guān)地區(qū)建立符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場要求，產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全的土地二級市場，市場規(guī)則基本完善，土地資源配置效率顯著提高，形成一批可復(fù)制、可推廣的改革成果，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、形成競爭有序的土地市場體系、修改完善相關(guān)法律法規(guī)提供支撐。
（四）試點范圍和地區(qū)。試點的范圍是建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，重點針對土地交易，以及土地連同地上建筑物、其他附著物一并交易的情況。
試點地區(qū)選擇轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易量較大且不動產(chǎn)登記工作基礎(chǔ)較好的大、中城市，共34個市縣（詳見附件）。其中6個已開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的縣（區(qū)）同時開展國有和集體土地二級市場試點。
二、試點政策措施
（一）完善交易機制。
1.完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制。明確建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。將各類導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括買賣、交換、贈與、出資等，以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，地上建筑物、其他附著物所有權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)移。
明晰不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要條件。明確以劃撥、出讓、作價出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營等方式供應(yīng)的建設(shè)用地在轉(zhuǎn)讓前應(yīng)滿足的條件。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳出讓收入，直接辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)；不符合《劃撥用地目錄》的，由受讓方依法依規(guī)足額補繳土地出讓收入。以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，在符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定的前提下，應(yīng)保障其交易自由；原出讓合同對轉(zhuǎn)讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，可以參照以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定。
完善土地分割轉(zhuǎn)讓政策。探索土地分割轉(zhuǎn)讓措施，明確分割條件，規(guī)范分割流程，促進存量土地盤活利用。
實施差別化的稅費政策。各地可根據(jù)本地實際，在地方權(quán)限內(nèi)探索差別化的稅費政策。充分發(fā)揮城鎮(zhèn)土地使用稅在節(jié)約集約用地中的作用。對于閑置土地，從嚴征收土地閑置費。
2.完善建設(shè)用地使用權(quán)出租機制。以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租或以租賃方式取得建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租的，不得違反法律法規(guī)和出讓合同或租賃合同的相關(guān)約定。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租的，應(yīng)經(jīng)依法批準(zhǔn)，并按照有關(guān)規(guī)定上繳應(yīng)繳的土地出讓收入。研究建立劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租的巡查發(fā)現(xiàn)、舉報和查處機制，嚴格加強監(jiān)管。國土資源、財政、稅務(wù)、工商等部門應(yīng)加強協(xié)作，在不動產(chǎn)登記、稅務(wù)、工商等方面加強聯(lián)動，加大土地出讓收入征收管理力度，防止國有資產(chǎn)流失。
3.完善建設(shè)用地使用權(quán)抵押機制。放寬對抵押權(quán)人的限制。按照債權(quán)平等原則，明確自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人依法申請以建設(shè)用地使用權(quán)及其地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)辦理不動產(chǎn)抵押登記。合理確定劃撥建設(shè)用地使用權(quán)抵押價值。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)依法抵押，其抵押價值應(yīng)根據(jù)劃撥建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)益價格設(shè)定。
（二）創(chuàng)新運行模式。
1.建立交易平臺。在現(xiàn)有市（縣、區(qū)）國土資源部門的土地交易機構(gòu)或平臺基礎(chǔ)上搭建統(tǒng)一的二級市場交易平臺，提供服務(wù)場所，辦理交易事務(wù)，建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，提供信息發(fā)布、歸集和查詢服務(wù)，主動接受社會監(jiān)督。
2.規(guī)范交易流程。明確土地二級市場各交易環(huán)節(jié)和流程的基本規(guī)則，建立“信息發(fā)布—達成交易—簽訂合同—交易監(jiān)管”的交易流程。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)交易的，土地交易管理部門應(yīng)對劃撥決定書的履約情況以及交易的合法合規(guī)性等進行審核;以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)交易的，土地交易管理部門應(yīng)切實加強事中事后監(jiān)管。交易合同包括建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、建設(shè)用地使用權(quán)出租合同、建設(shè)用地使用權(quán)抵押合同等。試點地區(qū)要研究制定土地二級市場交易合同示范文本。
3.加強交易管理與不動產(chǎn)登記的有序銜接。各地要建立健全土地交易平臺和不動產(chǎn)登記信息平臺的互通共享機制。土地交易管理部門要將土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押交易監(jiān)管信息等原始資料提供給不動產(chǎn)登記機構(gòu)。
（三）健全服務(wù)體系。
1.培育和規(guī)范中介組織。發(fā)揮社會中介組織在市場交易活動中的橋梁作用，發(fā)展相關(guān)機構(gòu)，為交易提供咨詢、估價、經(jīng)紀等服務(wù)。各地要加強指導(dǎo)和監(jiān)管，引導(dǎo)其誠信經(jīng)營，對失信的要建立懲戒和退出機制。
2.做好咨詢和調(diào)解服務(wù)。發(fā)揮土地交易機構(gòu)或平臺的專業(yè)優(yōu)勢，提供法律、政策咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)矛盾，化解糾紛，營造良好的交易環(huán)境。
3.提高辦事效率。在土地交易機構(gòu)或平臺內(nèi)匯集稅務(wù)、金融等相關(guān)部門或機構(gòu)的辦事窗口，為交易各方提供一站式服務(wù)，提高辦事效率和服務(wù)水平。
（四）加強監(jiān)測監(jiān)管。
1.強化監(jiān)測分析。各地要健全土地二級市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管制度，完善監(jiān)測監(jiān)管信息系統(tǒng)，掌握土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、價款、時序等信息，研判分析市場形勢。
2.完善市場調(diào)控。強化一、二級土地市場聯(lián)動，加強土地投放總量、結(jié)構(gòu)、時序等的銜接，適時運用財稅、金融等手段，加強對土地市場的整體調(diào)控。
3.強化價格監(jiān)管。完善公示地價體系，定期發(fā)布基準(zhǔn)地價或標(biāo)定地價。完善土地二級市場的價格形成、監(jiān)測、指導(dǎo)、監(jiān)督機制，防止交易價格異常波動，維護市場平穩(wěn)運行。交易主體應(yīng)當(dāng)如實申報交易價格，不得瞞報或者作不實申報。申報價格低于基準(zhǔn)地價或標(biāo)定地價一定比例的，政府可行使優(yōu)先購買權(quán);高于基準(zhǔn)地價或標(biāo)定地價一定比例的，政府可依法依規(guī)實施交易管制。
4.加強合同履約監(jiān)管。土地轉(zhuǎn)讓后，出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，受讓人應(yīng)依法履行。國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門要加強合同履約監(jiān)管，并將相關(guān)情況納入誠信體系進行信用考評。
5.嚴格責(zé)任追究。要強化監(jiān)督問責(zé)，減少尋租空間，對違反土地二級市場相關(guān)規(guī)定的地方政府和有關(guān)部門、單位以及責(zé)任人員嚴格實行責(zé)任追究，堅決打擊各種腐敗行為。
（五）強化部門協(xié)作。
各級國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)（房產(chǎn)、規(guī)劃）、財稅、國有資產(chǎn)管理、工商、金融監(jiān)管等部門要建立聯(lián)動機制，落實相關(guān)責(zé)任，強化溝通銜接。加強涉地司法處置的銜接，對于司法處置涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的案件，國土資源部門應(yīng)加強與地方人民法院的溝通，主動提供所涉不動產(chǎn)的權(quán)利狀況。加強涉地資產(chǎn)處置的銜接，國有資產(chǎn)等管理部門進行國有資產(chǎn)處置時涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，在處置前應(yīng)取得規(guī)劃、國土資源部門出具的意見，并如實告知當(dāng)事人。
三、組織實施
（一）加強組織保障。各地區(qū)各有關(guān)部門要加強協(xié)調(diào)配合，穩(wěn)妥有序推進試點。國土資源部會同財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、稅務(wù)總局、工商總局、銀監(jiān)會等單位或部門，建立共同推進試點的工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)支持試點各項工作。試點地區(qū)所在省、市、縣（區(qū)）各級政府及有關(guān)部門要采取有力措施，保障試點運行。
（二）推進試點實施。
1.編制實施方案。有關(guān)地區(qū)省級國土資源部門要會同相關(guān)部門根據(jù)本方案組織試點地區(qū)編制實施方案，經(jīng)省級政府同意后，由省級國土資源部門報國土資源部批復(fù)。
2.部署啟動試點。有關(guān)地區(qū)省級國土資源部門要會同相關(guān)部門，指導(dǎo)試點地區(qū)根據(jù)批復(fù)的方案，盡快完成各項基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作，完善工作機制，明確責(zé)任分工，部署開展試點。2017年3月底前就試點工作啟動、機構(gòu)設(shè)立、規(guī)章制度建設(shè)、部署實施等情況，形成匯總報告報國土資源部。
3.試點實施、跟蹤及總結(jié)。國土資源部和有關(guān)地區(qū)省級政府加強對試點工作的指導(dǎo)，及時研究解決試點中存在的問題。按照邊試點、邊研究、邊總結(jié)、邊提煉的要求推進試點工作，2017年11月底前，試點地區(qū)就試點做法與成效等形成年度進展報告，經(jīng)省級政府同意后報國土資源部。國土資源部會同有關(guān)部門開展試點中期評估，形成評估報告按程序上報。2018年8月底前，試點地區(qū)形成試點總結(jié)報告，總結(jié)政策實施效果、提出相關(guān)法律法規(guī)的修改建議，經(jīng)省級政府同意后報國土資源部。2018年12月底前，國土資源部會同相關(guān)部門全面總結(jié)試點經(jīng)驗，形成全國試點工作總結(jié)報告，按程序報送黨中央、國務(wù)院。
（三）強化指導(dǎo)監(jiān)督。各地區(qū)各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，加強對試點工作的指導(dǎo)監(jiān)督，依法規(guī)范運行。要注意分類指導(dǎo)，尊重基層首創(chuàng)精神，健全激勵和容錯糾錯機制，允許進行差別化探索，切實做到封閉運行、風(fēng)險可控，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏。
（四）完善制度建設(shè)。國土資源部會同相關(guān)部門，密切跟蹤試點地區(qū)工作進展，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，完善配套制度，并及時提出制訂和修改相關(guān)法律、法規(guī)、政策的建議。
（五）做好宣傳引導(dǎo)。試點地區(qū)要加強對試點工作的監(jiān)督管理，密切關(guān)注輿情動態(tài)，妥善回應(yīng)社會關(guān)切，重大問題及時報告。
