1、丁伯康博士點(diǎn)評:
87號文封堵地方違法違規(guī)融資又一通道
國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫專家、住建部中國建設(shè)會計(jì)學(xué)會PPP研究中心副主任、江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司董事長、現(xiàn)代研究院院長丁伯康博士點(diǎn)評如下:
六部委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號),財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號),標(biāo)志著中國地方政府舉債融資行為和PPP的推廣和運(yùn)用,已經(jīng)進(jìn)入到了規(guī)范實(shí)施的關(guān)鍵階段,也堵住了地方政府非法融資的另一條通道。
首先,規(guī)范政府購買服務(wù)的目標(biāo)是規(guī)范地方政府舉債融資的行為。新預(yù)算法的出臺,就是針對地方政府采取多種方式融資,已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù),而這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理,脫離中央和同級人大監(jiān)督,也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下出臺的。新預(yù)算法明確規(guī)定:政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算,并從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題。而現(xiàn)實(shí)情況是,不少的地方政府,根本沒有嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》( 國辦發(fā)〔2013〕96號)規(guī)定在“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域”,開展向社會力量購買服務(wù)工作的要求執(zhí)行,而是刻意將不少以解決政府融資需要為目的的工程建設(shè)項(xiàng)目,包裝成政府采購服務(wù)項(xiàng)目,規(guī)避政府舉債的限制和程序性要求,這是完全錯(cuò)誤的。這與財(cái)政部、民政部、工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理?xiàng)l例(暫行)》(財(cái)綜[2014]96號)對于政府購買服務(wù)的界定也是沖突的(財(cái)綜[2014]96號文明確指出“本法所稱的政府購買服務(wù),是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用,把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng),按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān),并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用” )。
其次,規(guī)范政府購買服務(wù)也是為了規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。若以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目被包裝成為政府購買服務(wù)或PPP項(xiàng)目,這客觀上會利用政策上、技術(shù)上和操作上的漏洞,規(guī)避地方政府舉債的10%可支配財(cái)力紅線和項(xiàng)目運(yùn)作中的競爭性,加大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于政府購買服務(wù)與PPP操作之間,目前對適用的領(lǐng)域還沒有明確界限, 一旦采用政府采購方式實(shí)施PPP項(xiàng)目,對“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的紅線規(guī)定而言,就打開了另外一個(gè)通道。此外,《政府采購法》規(guī)定的除招標(biāo)方式以外其他采購方式均可適用,如競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等,也使得PPP項(xiàng)目的競爭性明顯降低,帶來政府投資項(xiàng)目的成本上升。
第三,規(guī)范政府購買服務(wù)是為了防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),完善中央對地方政府的債務(wù)監(jiān)管。由于國家在政府購買服務(wù)的范疇與PPP項(xiàng)目涉及的范圍之間,還存在一定的含糊地帶,各地在具體操作實(shí)施中并不完全理解和掌握。尤其在某些金融機(jī)構(gòu)看來,為提高項(xiàng)目操作便利性的原因,甚至鼓勵(lì)地方政府對此繞道而行。這些行為,就造成了在法律法規(guī)及監(jiān)管體系中的監(jiān)管空白。如果這種類型的項(xiàng)目數(shù)量及融資規(guī)模達(dá)到一定程度后,一方面,會增加政府的隱性負(fù)債,使地方政府面臨更大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),另一方面,也會給中央政府對地方政府債務(wù)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范造成困難。
因此,《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》的下發(fā),對當(dāng)前制止地方政府違法違規(guī)的舉債融資行為和規(guī)范開展政府購買服務(wù)以及PPP模式,起到了正本清源、防范漏洞的作用。
2、丁逸點(diǎn)評:
政府購買服務(wù)和PPP尤其政府付費(fèi)方式的PPP不可混淆
近期,國家對進(jìn)一步規(guī)范及管理地方政府舉債融資的文件頻發(fā)。50號文要求各地方政府組織清理規(guī)范融資擔(dān)保行為、融資平臺融資管理工作、PPP規(guī)范化工作,而87號文從政府購買服務(wù)的角度對96號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》文件精神及內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)及細(xì)化,更重要的是明確指出部分地方違規(guī)操作政府購買服務(wù)的各類問題,加上明確列明購買服務(wù)的負(fù)面清單,此文件對于日后實(shí)操及監(jiān)管具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。
值得注意的是,87號文中未提及PPP項(xiàng)目,政府付費(fèi)作為PPP項(xiàng)目付費(fèi)模式之一,在嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目操作流程的基礎(chǔ)上是可以繼續(xù)實(shí)施的。同時(shí),PPP模式也將會是本次政府清理違規(guī)項(xiàng)目的主要路徑。不過未來關(guān)于“重建設(shè)、輕運(yùn)營”純政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目也將會引起相關(guān)主管部門的注意。
總之,政府購買服務(wù)并非被禁止而是要規(guī)范,同時(shí)政府購買服務(wù)和PPP尤其政府付費(fèi)方式的PPP也有明顯區(qū)別,不可以混淆(同樣指的是規(guī)范的PPP),通過各個(gè)文件的嚴(yán)格執(zhí)行,確保政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可控。
3、萬文清點(diǎn)評:
對政府購買服務(wù)不能搞“一刀切”
今年4月份財(cái)政部湖南專員辦就曾向財(cái)政部建議要“嚴(yán)管地方政府購買服務(wù)”,也有的地區(qū)已經(jīng)開始限制違法違規(guī)的通過政府購買服務(wù)方式進(jìn)行變相融資的行為。此次財(cái)政部87號文,其實(shí)是從國家層面對原來規(guī)定的重申和細(xì)化,是要促使政府購買服務(wù)規(guī)范發(fā)展,納入對政府舉債融資和支出責(zé)任的監(jiān)管,對防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有重要的意義。
其實(shí),早在2014年財(cái)政部就發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法》(財(cái)綜[2014]96號),對政府購買服務(wù)的實(shí)施原則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式、實(shí)施程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等方面作了明確的規(guī)定。實(shí)踐中,地方政府基于種種原因有將政府購買服務(wù)擴(kuò)大化和泛濫化的趨勢,把采購工程變成了采購服務(wù),把原來的BT模式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等做成了政府購買服務(wù),且購買服務(wù)支出沒有有效納入支出監(jiān)管,變相舉借債務(wù),財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)加大。
本次87號文所講述的“政府購買服務(wù)”與嚴(yán)格按照規(guī)范程序?qū)嵤耙哉顿M(fèi)作為回報(bào)方式的PPP”是兩回事,也分屬于兩種不同的運(yùn)作體系,因此我們對政府購買服務(wù)不能搞“一刀切”。凡是通過PPP“兩評”論證、進(jìn)行嚴(yán)格PPP實(shí)施方案設(shè)計(jì)、并按照競爭方式進(jìn)行公開采購的PPP,應(yīng)該是符合國家政策規(guī)定的。
根據(jù)87號文規(guī)定,各地政府需要對已有政府購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行排查與整改,這對于存量的項(xiàng)目當(dāng)然會產(chǎn)生重要影響。在此情況下,通過規(guī)范的PPP運(yùn)作是有效應(yīng)對的重要途徑之一。同時(shí)財(cái)政部本次對政府購買服務(wù)的規(guī)范,也對政府付費(fèi)類PPP進(jìn)行了提醒。對于那些假借長期合作“運(yùn)營”名義、實(shí)質(zhì)以“建設(shè)工程”為主要內(nèi)容的政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目,是要嚴(yán)格禁止也一定會加以規(guī)范的。這樣才會使得PPP的長期發(fā)展更加符合其本義,值得政府投資,得以真正提升效率。
4、康峰點(diǎn)評:
對非經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作也提出要求,才能賦予政府購買服務(wù)規(guī)范行為更多意義
87號文規(guī)范政府購買服務(wù)及借此整頓違規(guī)舉債,是政府規(guī)范預(yù)算管理和政府債務(wù)管理的必然。從時(shí)間上看,在地方政府違規(guī)舉債的自查整改期,既補(bǔ)充了自查整改的范圍,同時(shí)也打消了地方政府通過政府購買服務(wù)模式整改地方政府違規(guī)采用回購和擔(dān)保方式通過平臺公司舉借債務(wù)行為的想法;從地方政府債務(wù)和支出責(zé)任管理的角度看,規(guī)范政府購買服務(wù)行為是進(jìn)一步明確和規(guī)范PPP支出責(zé)任管理的基礎(chǔ),預(yù)期對PPP財(cái)政承受能力的管理方式和要求會有新的政策。通知要求地方政府及時(shí)整改,但是并沒有給出整改路徑,如此大規(guī)模的政府違規(guī)購買服務(wù)整改,考慮到金融部門的風(fēng)險(xiǎn),整改的預(yù)期空間較小,且難度較大。
通知明確了嚴(yán)禁將建設(shè)工程和服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目,這對傳統(tǒng)市政公用事業(yè)行業(yè)的政府購買服務(wù)有一定的影響,但同時(shí)也會促進(jìn)PPP模式在市政公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用,也必然要求地方政府國有公用事業(yè)企業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營,不過這方面目前仍缺乏與之配套的實(shí)施政策,都通過PPP程序?qū)嵤╋@然困難較大,呼吁出臺相關(guān)的簡化流程政策。
雖然政府購買服務(wù)管住了,但是地方政府支出責(zé)任管理口徑仍然面臨方方面面的矛盾,如果未來不對非經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作也提出要求,顯然就不能賦予這次政府購買服務(wù)規(guī)范行為更多的意義。說白了,只是本來應(yīng)該全口徑管理的支出責(zé)任,政府購買服務(wù)這個(gè)枝子有意無意地長歪了,現(xiàn)在把它砍掉而已。而另一個(gè)PPP枝子可能也長歪了,是要考慮如何修修剪剪的問題了。不管這個(gè)枝子能不能長好,財(cái)政部這次是真把自己的退路給斷了。
5、王蓬點(diǎn)評:
87號文重在對政府購買服務(wù)實(shí)施層面的重申和細(xì)化
2014年《政府購買服務(wù)管理辦法(暫定)》出臺后,中央鼓勵(lì)地方政府加大向社會力量購買服務(wù)的力度,以提高運(yùn)行效率。但因預(yù)算管理模糊、程序管理不規(guī)范、目錄管理權(quán)限下放等原因,政府購買服務(wù)逐漸成為地方政府變相舉債融資,增加隱性負(fù)債的重要渠道,尤其在財(cái)力吃緊的地方更有愈演愈烈的趨勢。為了“不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”,去年下半年開始,中央組織開展針對地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保的清理整頓,87號文的出臺是系列舉措中的又一記重拳。
其一,通過43號文和新《預(yù)算法》,中央對地方政府性債務(wù)管理明確了“疏堵結(jié)合”策略,在執(zhí)行落地層面,87號文可以說是50號文的重要補(bǔ)充,是對政府購買服務(wù)的首次亮劍。
其二,87號文較之前的文件重在對政府購買服務(wù)實(shí)施層面的重申和細(xì)化,如明確目錄的負(fù)面清單、先預(yù)算后購買等,希望抑制政府購買服務(wù)中的“擦邊球”行為,防止成為地方政府違規(guī)增加隱性負(fù)債的工具。
其三,文件提出嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包、土地收儲以及融資行為等納入政府購買服務(wù)范圍,以及不得以應(yīng)付(收)賬款合同幫助融資平臺等融資,將倒逼平臺定位和職能轉(zhuǎn)型,通過強(qiáng)化自身經(jīng)營能力,成為具有市場競爭力的政府購買服務(wù)承接主體。