2011～2013年是我國(guó)地方政府償債高峰期，2013年需要償還的地方政府債務(wù)比例達(dá)11.37%。償債壓力的集中顯現(xiàn)導(dǎo)致大量借新債還舊債現(xiàn)象的涌現(xiàn)。
近期以來，國(guó)外投資機(jī)構(gòu)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)頻頻警示我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，4月25日召開的中央政治局會(huì)議也關(guān)注了此事，并表示要“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。
盡管我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但2009年和2010年集中投資的很多項(xiàng)目尚不能產(chǎn)生現(xiàn)金流，導(dǎo)致大量借新債還舊債現(xiàn)象的涌現(xiàn)，而城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下對(duì)資金的強(qiáng)烈需求，以及財(cái)政收入增速的快速下降，更使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引高層關(guān)注
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起中央高層關(guān)注。4月25日召開的中央政治局會(huì)議明確表示：“金融領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)需要加強(qiáng)防范?！贬槍?duì)地方政府債務(wù)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。”
在此之前，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)與穆迪相繼調(diào)降中國(guó)本幣債務(wù)評(píng)級(jí)，而矛頭均指向中國(guó)快速增長(zhǎng)的政府債務(wù)規(guī)模。
據(jù)摩根大通估算，截至2012年底，我國(guó)地方政府債務(wù)略高于14萬億元，較審計(jì)署公布的2010年底10.7萬億元的總量上升不少。
但鵬元資信評(píng)估有限公司副總裁、評(píng)級(jí)總監(jiān)周沅帆對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，總體來說，我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是可控的。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年報(bào)告，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。按照國(guó)際通行口徑計(jì)算的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率為16.9%，即便加上中央政府債務(wù)，也只有44%，明顯低于歐盟60%的警戒線標(biāo)準(zhǔn)。
10.7萬億是國(guó)家審計(jì)署2011年公布的數(shù)據(jù)，而國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝在今年“兩會(huì)”上則稱，考慮到部分地方債存在一定浮動(dòng)性，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元之間。財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)近日甚至表示，地方政府負(fù)債估計(jì)超過20萬億元。
中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席尚福林透露：“2012年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額有9.3萬億元，如果加上通過債券、信托等渠道融資的債務(wù)規(guī)模，這一比例會(huì)更高，今年財(cái)政代償?shù)膲毫Ω??！?
對(duì)來自官方和投資機(jī)構(gòu)關(guān)于地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)蔡秀云并不認(rèn)同。她對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，雖然央行和審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了調(diào)查，讓我們對(duì)地方債務(wù)的情況有了較初步的認(rèn)識(shí)，但還需要更加全面細(xì)致調(diào)查分析的結(jié)果。為了獲得更加科學(xué)的數(shù)據(jù)，政府部門應(yīng)該聯(lián)合社會(huì)力量，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行普查，并且調(diào)查應(yīng)盡量包括地方債各個(gè)方面，盡量做到不遺漏，其中既包括顯性的債務(wù)也包括隱性的債務(wù)。
2011年，我國(guó)學(xué)界和業(yè)界就對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行過廣泛討論。從2011年下半年開始，地方政府逐漸加大了對(duì)地方融資平臺(tái)的整合力度。
對(duì)此，周沅帆評(píng)價(jià)，2011年和2012年有相當(dāng)一部分的平臺(tái)貸款得到了展期，這也為平臺(tái)提供了有效的緩沖。因此融資平臺(tái)本身所積累的金融風(fēng)險(xiǎn)也得到了有效的緩釋。相比于兩年前，融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)狀況有了一定的改善。
城鎮(zhèn)化資金需求增大而財(cái)政收入滑坡
地方政府債務(wù)與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)弱復(fù)蘇有著深刻的聯(lián)系。今年一季度社會(huì)融資總量高達(dá)6.16萬億元，而去年同期只有3.88萬億元，3月份M2增速更是高達(dá)15.7%，而今年計(jì)劃的M2增速目標(biāo)僅為13%。但是寬松的流動(dòng)性并未在同期的經(jīng)濟(jì)增速中得到反映，相反，一季度GDP同比僅增長(zhǎng)7.7%，低于市場(chǎng)預(yù)期。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任劉煜輝表示，一季度社會(huì)融資總量同比大幅增長(zhǎng)，主要多增的是信貸以外的委托貸款、信托和企業(yè)債，同比多增1.24萬億。而這些影子銀行的融資相當(dāng)部分都是用來幫助即將到期的債務(wù)存續(xù)的，2009年和2010年表內(nèi)信貸投下去很多錢，但是大部分項(xiàng)目建成以后是沒有現(xiàn)金流的，債務(wù)消除不了怎么辦？只能讓它滾動(dòng)。
周沅帆也表示，2011~2013年是我國(guó)地方政府償債高峰期，2013年需要償還的地方政府債務(wù)比例達(dá)11.37%。償債壓力的集中顯現(xiàn)導(dǎo)致大量借新債還舊債現(xiàn)象的涌現(xiàn)。
除此之外，周沅帆認(rèn)為兩個(gè)新因素的存在導(dǎo)致地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和膨脹趨勢(shì)不容忽視：一是今年開始的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，意味著地方政府對(duì)資金的需求也會(huì)增大，會(huì)進(jìn)一步增加地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是宏觀經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致地方財(cái)政收入增速明顯下降。
2012年，全國(guó)地方性財(cái)政收入6.1萬億元，同比增長(zhǎng)16.23%，較2010年和2011年24.57%和29.38%的增速明顯下滑。
蔡秀云指出，這兩年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，我們一方面要防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要讓地方債務(wù)少一些，避免引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也需要運(yùn)用債務(wù)手段進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，從而保證一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。
風(fēng)險(xiǎn)防范措施密集出臺(tái)
近日，銀監(jiān)會(huì)接連發(fā)布8號(hào)文和10號(hào)文，都與地方政府債務(wù)相關(guān)。8號(hào)文指向的影子銀行正是很多地方建設(shè)項(xiàng)目所依賴的融資渠道，而10號(hào)文更是直接指向地方政府融資平臺(tái)。
4月26日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布通知，對(duì)企業(yè)和個(gè)人取得的2012年及以后年度發(fā)行的地方政府債券利息收入，免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。
周沅帆解讀道，從財(cái)政部對(duì)地方債采取利息免稅的措施來看，其對(duì)地方政府發(fā)債的形式是采取鼓勵(lì)態(tài)度的，免稅既可以降低融資成本，又可以增加對(duì)投資者的吸引力。因此，可以理解為應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉此前曾公開表示，財(cái)政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，分門別類，先制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，再通過研究制定一些制度，開一條正道，堵住那些歪門。
而4月25日中央政治局會(huì)議的表態(tài)則意味著，地方政府債務(wù)已經(jīng)引起中央最高決策層的注意。
蔡秀云建議，可以嘗試讓地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表，一是讓中央政府進(jìn)行監(jiān)督，二是讓市場(chǎng)投資者看，如此，市場(chǎng)力量將對(duì)地方政府債務(wù)形成有效監(jiān)督，投資者如果覺得發(fā)債的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不大就投資，如果覺得地方政府根本不具備償債能力就不投資。
此外，蔡秀云還建議，可以建立地方政府的破產(chǎn)機(jī)制，中央政府沒有理由為地方政府的債務(wù)兜底。國(guó)外是有這種機(jī)制的，如果美國(guó)的某個(gè)州出現(xiàn)了破產(chǎn)，都是要自己解決債務(wù)的問題，要么債務(wù)重組，要么削減公務(wù)員數(shù)量或者降低公務(wù)員工資水平等。
鏈接
國(guó)外地方政府投融資模式面面觀
美國(guó)模式
美國(guó)的投融資體制具體可分為兩類：一是由政府積極引導(dǎo)和監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資。政府不是以直接投資者或直接借款人的身份介入，而是通過為企業(yè)提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，市場(chǎng)優(yōu)惠以及信用擔(dān)保等方法吸引私人部門投資。二是民間資本成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體。
日本模式
日本地方政府已實(shí)現(xiàn)了融資渠道的多元化。主要手段包括提供財(cái)政和政策性金融擔(dān)保，發(fā)行長(zhǎng)期金融債券，國(guó)營(yíng)企業(yè)民營(yíng)化，直接投資引導(dǎo)和開拓特殊債券市場(chǎng)等多種方式。此外，日本的主要融資來源之一同美國(guó)一樣，也為發(fā)行地方債券。
英國(guó)模式
英國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式主要通過出售國(guó)有資產(chǎn)和吸引民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一改革不僅實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)從公共部門向私人部門的轉(zhuǎn)移，而且打破了政府壟斷經(jīng)營(yíng)的局面。
