近年來，國家逐漸嚴(yán)控地方政府性債務(wù)，融資平臺作為地方政府重要的融資渠道，也深受政策變革影響。中央政府從2008年起至今的十個年頭里，圍繞融資平臺的相關(guān)政策出現(xiàn)了四次轉(zhuǎn)向，從鼓勵、防范、松動、收緊，經(jīng)歷了十年的成長，融資平臺困于相關(guān)政策的擺動，對市場化轉(zhuǎn)型持觀望態(tài)度。但是自十九大召開以來，我國金融監(jiān)管政策持續(xù)加碼，金融去杠桿進(jìn)一步深化推進(jìn)，融資平臺轉(zhuǎn)型已是大勢所趨，平臺公司應(yīng)緊跟政策，迅速調(diào)整布局，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的支持下，加快市場化轉(zhuǎn)型步伐。
一、融資平臺相關(guān)政策的四次轉(zhuǎn)向
從中央政府出臺的有關(guān)融資平臺的政策可以看出在2008年、2010年、2015年和2017年，相關(guān)政策發(fā)生了比較大的轉(zhuǎn)向。
其中，比較能體現(xiàn)中央政府在“四萬億計劃”后對融資平臺的風(fēng)險從開始關(guān)注、管控到松動再到嚴(yán)管的四個相關(guān)文件分別為2010年發(fā)布的19號文、2014年發(fā)布的43號文、2015年的40號文以及2017年的50號文，主要內(nèi)容和影響總結(jié)如下：
表1 政策轉(zhuǎn)向的主要內(nèi)容和影響
發(fā)文 | 主要內(nèi)容 | 影響 |
國務(wù)院 《關(guān)于加強地方政府融資平臺管理有關(guān)問題的通知》 （國發(fā)〔2010〕19號） | l 要求地方各級政府對融資平臺債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題； l 對融資平臺進(jìn)行清理規(guī)范，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺； l 加強對融資平臺的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理； l 堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為； | l 規(guī)范地方政府融資平臺債務(wù)，清理部分平臺，防止平臺債務(wù)規(guī)模無序擴張； l 規(guī)范銀行對平臺的貸款，加強平臺的信貸管理； l 明確地方政府不能對平臺違規(guī)或變相提供擔(dān)保； |
國務(wù)院 《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》 （國發(fā)〔2014〕43號） | l 對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制和預(yù)算管理，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限； l 明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)； l 推廣使用政府與社會資本合作模式； | l 明確政府和平臺的責(zé)任，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務(wù)； l 明確政府債務(wù)的融資渠道僅限于政府債券、PPP和規(guī)范的或有債務(wù) |
國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》 （國辦發(fā)〔2015〕40號） | l 地方各級政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)要妥善處理融資平臺公司在建項目（國發(fā)〔2014〕43號）文件成立日期之前的后續(xù)融資問題； l 支持在建項目的存量融資需求。銀行業(yè)金融機構(gòu)持續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸； l 銀行業(yè)金融機構(gòu)要認(rèn)真審查貸款投向，重點支持農(nóng)田水利設(shè)施、保障性安居工程、城市軌道交通等領(lǐng)域的融資平臺公司在建項目； | l 銀行對平臺公司的在建項目的后續(xù)融資仍需支持； |
財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 （財預(yù) 〔2017〕 50號） | l 全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作 l 切實加強融資平臺公司融資管理 l 規(guī)范政府與社會資本方的合作行為 l 進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制 l 建立跨部門聯(lián)合檢測和防控機制 l 大力推進(jìn)信息公開 | l 將地方政府債務(wù)管理上升到了維護(hù)總體國家安全的高度 l 聯(lián)合監(jiān)管和責(zé)任落實到個人，提高了文件的執(zhí)行效率 |
二、融資平臺政策轉(zhuǎn)向的原因淺析
1、2008年國際金融危機的爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)增速變緩。
2008年以美國雷曼兄弟公司倒閉為標(biāo)志性事件的華爾街金融危機，導(dǎo)致所有的西方發(fā)達(dá)國家陷入經(jīng)濟(jì)大衰退的窘?jīng)r。同時，嚴(yán)重依賴出口的中國經(jīng)濟(jì)也受到了重創(chuàng)。2008年第一季度的GDP增長率高達(dá)10.6%，而第四季度僅為6.8%，并有持續(xù)下降的趨勢。為了刺激內(nèi)需，中央政府在2008年年末提出了“4萬億”的刺激計劃，鼓勵地方政府上報投資項目，尤其是對公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。貨幣政策方面，政府及時將貨幣政策“從緊”轉(zhuǎn)向“適度寬松”，連續(xù)三次下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，兩次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，取消對商業(yè)銀行信貸規(guī)劃的約束，并引導(dǎo)商業(yè)銀行擴大貸款總量。在上述GDP增速放慢、基建投入大幅增加、商業(yè)銀行擴大貸款總量等各種因素的綜合影響下，融資平臺的數(shù)量和債務(wù)發(fā)展迅猛。
2、2010年—2014年融資平臺的債務(wù)風(fēng)險引起了政府的關(guān)注。
隨著中央政府一系列應(yīng)對金融危機的政策，特別是“4萬億”計劃對中國經(jīng)濟(jì)的短期刺激成果斐然，中國的經(jīng)濟(jì)重回快速增長的軌道。2009年GDP增速達(dá)到9.4%，2010年的GDP增速達(dá)到10.6%。但與此同時，經(jīng)過2009年地方政府大量依靠融資平臺從銀行大規(guī)模舉債，地方政府和融資平臺的債務(wù)狀況呈惡化趨勢。因此，謹(jǐn)防通貨膨脹風(fēng)險和資產(chǎn)價格泡沫風(fēng)險成為2009年宏觀調(diào)控的主要任務(wù)之一。同時，中央也意識到地方政府通過銀行的借貸可能會給金融體系造成系統(tǒng)性風(fēng)險，政府對融資平臺的監(jiān)管態(tài)度由“鼓勵扶持”演變?yōu)椤耙?guī)范限制”。國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得中央政府實行不斷收緊的貨幣政策和信貸投放規(guī)模，以及出臺相關(guān)政策規(guī)范地方政府融資平臺債務(wù)并加強對平臺的信貸管理。特別是2014年8月新預(yù)算法修訂通過以及國務(wù)院9月份下發(fā)的43號文，政策核心在于明確區(qū)隔政府和平臺債務(wù)，融資平臺不得新增政府債務(wù)，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。這也意味著其傳統(tǒng)投融資職能宣告終結(jié)，融資平臺公司由此走上了漫漫轉(zhuǎn)型路。
3、2015年中國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，融資平臺游走于政策邊緣。
自2011年以來，中國經(jīng)濟(jì)連續(xù)多個季度增速下降。中國2012年全年GDP增長7.9%，創(chuàng)13年內(nèi)最低水平并保持持續(xù)下降的趨勢。2013年和2014年GDP增速分別只有7.8%和7.3%。
2015年8月11日中國央行宣布調(diào)整人民幣對美元匯率中間價報價機制，主要內(nèi)容是人民幣匯率不再盯住單一美元，而是選擇若干種主要貨幣，賦予相應(yīng)的權(quán)重，組成一個貨幣籃子。同時，以市場供求為基礎(chǔ)，參考一籃子貨幣計算人民幣多邊匯率指數(shù)的變化，維護(hù)人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2015年8月10日人民幣兌美元匯率為1:6.1162，在“811”匯改方案出臺后，人民幣更是遭遇史上最大一次做空潮，下跌持續(xù)了2周，共下跌4.7%，人民幣匯率最低貶至6.61。
同時期，出現(xiàn)在中國的資本外流爆發(fā)勢頭也間接說明了經(jīng)濟(jì)預(yù)期悲觀、人民幣貶值壓力明顯，即使在中國政府實行資本管制的情況下，資本依舊通過與香港的虛假貿(mào)易成功實現(xiàn)了資本外流，但不斷增長的資本外流使得通過人民幣貶值來刺激經(jīng)濟(jì)這一措施也失去了可行性。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，央行不得不采取寬松的貨幣政策即不斷推出降息或降準(zhǔn)政策，這也導(dǎo)致了杠杠增加。
從2015年開始，為進(jìn)一步刺激經(jīng)濟(jì)，央行開始陸續(xù)向市場注入資金并相繼出臺了一系列寬松政策。因此，規(guī)范融資平臺債務(wù)的43號文并未真正得以兌現(xiàn)。相反，43號文頒布實施僅僅8個月，2015年5月15日發(fā)布的國辦發(fā)〔2015〕40號規(guī)定融資平臺的在建項目允許繼續(xù)銀行貸款、國家發(fā)改委企業(yè)債券融資政策有所松動等，這表明政府在融資平臺通過銀行業(yè)金融機構(gòu)融資這個核心問題上開出了一條口子。
同時，為了響應(yīng)李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上將“促投資穩(wěn)增長放在更加重要位置”的號召，發(fā)改委在2015年5月25日出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點項目建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》，放寬了城投公司發(fā)債限制，提出了幾類企業(yè)不受發(fā)債指標(biāo)限制，對2014年9月的多項規(guī)定做了放松。所以，2015年下半年以來大量資金涌入融資平臺，融資平臺公司再度復(fù)活。根據(jù)相關(guān)資料顯示，總體來看2015年城投債發(fā)行規(guī)模與2014年基本持平，而2016年城投債發(fā)行規(guī)模持續(xù)攀升，共發(fā)行2502期，比上期同比增加30%，發(fā)行規(guī)模2.43萬億元，相比2015年提高37%。但是2016年8月之后由于政策進(jìn)一步收緊，新發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)顯著下滑。
4、2017年融資平臺轉(zhuǎn)型勢在必行
雖然過去兩年經(jīng)濟(jì)增速大體企穩(wěn)，然而經(jīng)濟(jì)運行并未根本擺脫減速下行壓力。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的社會不穩(wěn)定、地緣政治矛盾以及我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自身的不合理等等對中國經(jīng)濟(jì)帶來的影響也不可忽視。
從外部環(huán)境來看，全球經(jīng)濟(jì)面臨更多挑戰(zhàn)，中國經(jīng)濟(jì)也不能獨善其身。美聯(lián)儲在2015年12月啟動了2008年金融危機以來的首次加息，并在2017年實行了3次加息，宣告美國貨幣政策進(jìn)一步緊縮。截止至2018年1月底，人民幣中間價從6.5左右一度升破6.29關(guān)口，漲幅超過3%，創(chuàng)下2015年8月“811”匯改以來新高。同時，美國稅改、對華貿(mào)易摩擦、美元貶值等舉措都為“美國制造”創(chuàng)造了良好的條件，但給中國的出口帶來了巨大的壓力。毋庸置疑，這些政策極大可能地致使國內(nèi)GDP增速預(yù)期不斷調(diào)低、房地產(chǎn)泡沫涌現(xiàn)、地方債務(wù)愈加嚴(yán)重。
從內(nèi)部環(huán)境來看，自2017年7月份金融委員會成立以來，多次金融工作會議提到防控金融風(fēng)險成為未來的主題，特別是地方政府隱性債務(wù)問題引起高度關(guān)注，對地方債處置，一方面要穩(wěn)杠桿，不能再加大風(fēng)險隱患，同時也要防止處置不當(dāng)而引發(fā)新風(fēng)險。另一方面，近年來實體經(jīng)濟(jì)受到互聯(lián)網(wǎng)、金融等其他行業(yè)的沖擊，一直沒有實現(xiàn)企穩(wěn)狀態(tài)，資金成本高是近年來困擾我國實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大病癥。融資平臺對資金成本的相對不太敏感導(dǎo)致市場上的資金逐漸流向了這些部門，而那些原本急需資金的行業(yè)卻由于得不到供給，逐漸出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)萎縮乃至“空心化”的后果。因此，融資平臺作為“資金黑洞”，既不利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展，也大大增加了我國銀行或其他非銀行金融機構(gòu)的信用風(fēng)險。
因此，在內(nèi)外部環(huán)境惡化的情況下，融資平臺作為推動城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要載體仍有存續(xù)的必要，但需要克服造血功能差、融資成本高、經(jīng)營效率低等不足，轉(zhuǎn)型成真正的市場化主體。
三、融資平臺相關(guān)政策頻繁轉(zhuǎn)向的反思
中央政府對融資平臺相關(guān)政策的幾次轉(zhuǎn)變都是源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。當(dāng)GDP增速較緩慢時，“促增長”便成了所有任務(wù)的重中之重；當(dāng)GDP增速恢復(fù)到預(yù)期時，則側(cè)重于防范風(fēng)險。不可否認(rèn)，中央政府頻繁調(diào)整地方融資平臺相關(guān)政策在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，政策的頻繁轉(zhuǎn)向也產(chǎn)生了很多負(fù)面影響。一是相關(guān)的法律制度得不到推進(jìn)、落實。中央政府對融資平臺時而鼓勵時而嚴(yán)厲監(jiān)管的政策態(tài)度，導(dǎo)致各級政府與融資平臺不夠重視一項新政策的頒布與落實，游走在政策邊緣。二是容易縱容地方政府官員的道德風(fēng)險。當(dāng)中央政府對融資平臺持鼓勵態(tài)度時，一部分政府官員往往為了政績會盡可能多地向商業(yè)銀行借款去大力推動當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往不考慮后期的還債能力。
隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不確定因素增多，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險是金融市場發(fā)展的重中之重，我國政府必須正視融資平臺債務(wù)可能引起的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。當(dāng)前及未來一段時間內(nèi)金融工作的重點將會是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，恰恰也是因為我國金融領(lǐng)域尚處在風(fēng)險易發(fā)高發(fā)期。因此，自2017年十九大召開以來，我國金融監(jiān)管政策持續(xù)加碼，金融去杠桿進(jìn)一步深化推進(jìn)，盡快形成金融和實體經(jīng)濟(jì)、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)。對于政府融資平臺，一方面仍要堅決“堵暗道”，嚴(yán)查隱藏在政府隱性擔(dān)保背后的違法違規(guī)融資平臺，嚴(yán)防以各類“名股實債”等新花樣打擦邊球，對出現(xiàn)的問題追究到底。另一方面，考慮到融資平臺目前的現(xiàn)狀以及債務(wù)壓力，也要積極“開明渠”，規(guī)范地方債發(fā)行，加快存量政府債務(wù)置換的步伐，引導(dǎo)地方政府淡化對GDP的考核等等。
由此可見，基于目前的形勢，我國對融資平臺債務(wù)風(fēng)險嚴(yán)管的態(tài)度將會長時間持續(xù)。因此，融資平臺轉(zhuǎn)型已是大勢所趨，平臺公司應(yīng)緊跟政策，迅速調(diào)整布局，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的支持下，加快市場化轉(zhuǎn)型步伐。
