城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是未來幾十年中國最大的發(fā)展?jié)摿?，但多年來積累下來的各種矛盾也使城鎮(zhèn)化頗具爭議，例如耕地得不到保護(hù)，補(bǔ)償不到位，農(nóng)民進(jìn)城享受不到同等的社會福利和保障等。
今年3月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在兩會答記者問時表示，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護(hù)農(nóng)民利益。
近日，中國（海南）改革發(fā)展研究院在海口舉辦了第77次中國改革國際論壇，其間國內(nèi)多位學(xué)者就新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵與重點(diǎn)任務(wù)、城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長的趨勢與挑戰(zhàn)，以及人口城鎮(zhèn)化與戶籍制度改革、農(nóng)地制度改革、財稅體制改革等問題進(jìn)行了深入探討，本報節(jié)選部分觀點(diǎn)，予以特別呈現(xiàn)。
遲福林：推進(jìn)以放開戶籍為重點(diǎn)的制度創(chuàng)新
當(dāng)前的突出問題是，如何解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、不可持續(xù)的矛盾和問題。我們的主張是，推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，以人口城鎮(zhèn)化為主要載體、以政策和體制創(chuàng)新為重點(diǎn)，有效釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的許多矛盾、問題，多數(shù)與人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制改革滯后相關(guān)。充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力，需要以更大的決心和魄力推進(jìn)戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng)新。
第一，創(chuàng)造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺。中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度始于20世紀(jì)50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。
對戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消的目標(biāo)，并且有時間表。例如：1～2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3～5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實(shí)施居住證制度；5～8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識的人口登記制度。
第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：（1）農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題根源在于農(nóng)地實(shí)際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體；（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場發(fā)育滯后；（3）企業(yè)可以通過自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款，但按照《物權(quán)法》規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，使得農(nóng)民通過土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙；（4）由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進(jìn)城，由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。
為此，盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，可以收獲多方面的改革紅利：首先有利于使農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進(jìn)城，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次，有利于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。同時有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民的土地收益。
土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利，不能把“雙放棄”，即放棄承包地和宅基地，作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地。農(nóng)民工的市民權(quán)利不能以土地權(quán)利換取。從法律上保障農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，在嚴(yán)格用途管制的前提下，賦予農(nóng)民工對承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障。
陳淮：城鎮(zhèn)化是客觀發(fā)展，非主觀決定
首先要明確，不是哪一部分人主觀決定中國需要城市化。城鎮(zhèn)化不是政府特別想讓農(nóng)民搬到城里住，不是學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該把農(nóng)民土地剝奪了放到城里來，而是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀必然。首先是客觀發(fā)展，然后是符合農(nóng)民利益，最后是符合全社會的共同利益。
作為物質(zhì)基礎(chǔ)來說，人類需要“城市”，是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)要求有更高效率，更低成本的交易場所，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)要求有共享的符合經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施，集中集約地利用配置基礎(chǔ)設(shè)施、公共市政管理，最后讓更多百姓分享城市化生活方式下的好處。
強(qiáng)調(diào)“積極穩(wěn)妥”，在于中國對城市化進(jìn)程的規(guī)律缺乏認(rèn)識和了解，在城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我們得失兼有，也犯過幼稚低級的錯誤。目前我們討論的城鎮(zhèn)化不僅是對農(nóng)耕文明一個徹底的變革，也包括對計劃經(jīng)濟(jì)給我們留下的負(fù)遺產(chǎn)的糾正。
今天很多難題，如包容性問題、戶籍問題、農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換問題、大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)問題，都和我們城市化過程中的戰(zhàn)略缺陷、失誤有密切關(guān)系。如果不能解決歷史遺留的不良格局，下一步城市化、城鎮(zhèn)化只會累積起更多社會矛盾。
第一，想好萬全之策再推進(jìn)城市化辦不到。城鎮(zhèn)化、城市化的規(guī)模、速度和質(zhì)量決定了中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)模、速度和質(zhì)量。
第二，集約化是不可避免的趨勢。人口向城市聚集是集約利用土地，節(jié)約人們生活所必需的占地面積。城鎮(zhèn)化和城市化是集約利用土地資源必不可少的一個基本方向。
第三，城市化是當(dāng)前解決諸多矛盾的一把鑰匙，一個出路。過去數(shù)億農(nóng)民工一定程度上分享了國民經(jīng)濟(jì)和城市化推進(jìn)的好處，也要看到在這樣一個歷史進(jìn)程中他們面對著巨大的不平等，以及在遷徙制度下的很多痛苦：沒有醫(yī)保、不能接受平等的教育、春運(yùn)、兩地擺渡、不被承認(rèn)的社會身份。
第四，我們對城市接受農(nóng)民工進(jìn)城和讓他們享受社會福利均等化的福利待遇，城市準(zhǔn)備還遠(yuǎn)不充分。
第五，一批在過去十年里頭形成的既得利益集團(tuán)，并不希望城鎮(zhèn)化、城市化成為農(nóng)民工普遍享有的權(quán)利，而希望通過城市化、城鎮(zhèn)化積累私人財富，爭取更大壟斷機(jī)會，強(qiáng)化政府的權(quán)力，我們要積極穩(wěn)妥地打破既得利益集團(tuán)對改革和發(fā)展的阻礙，把城鎮(zhèn)化與改革經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型密切聯(lián)系起來。
賈康：新型城鎮(zhèn)化需一元化的公共財政支持
要想實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化帶來的巨大增長潛力，需要一系列前提條件，最關(guān)鍵就是要在基本公共服務(wù)均等化方面形成有效的可持續(xù)機(jī)制，使這個潛力釋放的過程相對平穩(wěn)。同時實(shí)現(xiàn)配套改革突破、攻堅(jiān)克難，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)配套改革。
在公共財政支持方面需要以一元化的公共財政作為支持后盾。至少有四方面：第一，要形成全口徑預(yù)算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化公共財政結(jié)構(gòu)。公共資源在財政分配上與整個社會資源優(yōu)化配置緊密聯(lián)系。在公共財政全口徑預(yù)算框架里，不再存在預(yù)算外資金的概念，在一個預(yù)算體系之內(nèi)形成相對獨(dú)立而互相銜接的公共收支預(yù)算、國有資本預(yù)算、基金預(yù)算和社會保障預(yù)算四個組成部分。這是公共財政一元化支持新型城鎮(zhèn)化的框架，似乎是一個技術(shù)問題，卻帶有實(shí)質(zhì)性改革的性質(zhì)，是觸及既得利益格局的制度建設(shè)。
第二，要有非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制和運(yùn)行機(jī)制?；竟卜?wù)供給要按均等化的方向演變，比如說現(xiàn)在有戶籍的和無戶籍的人口明顯不是一個國民待遇。農(nóng)民工概念其實(shí)是一個荒唐的概念，他已經(jīng)在城里就業(yè)，但是因?yàn)樗膽艏辉诔鞘羞€在農(nóng)村就成了農(nóng)民工。所以，公共財政別無選擇，必須漸進(jìn)地以一系列運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)來走向非歧視性的公共服務(wù)供給。這個過程是長期的，我估計要先從難度比較小的區(qū)域開始最后到大城市，最后完全取消歧視性的兩種戶籍制度，難度最大的北上廣要在最后的階段，在條件配套下實(shí)現(xiàn)。
第三，要與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、土地制度、不動產(chǎn)制度改革等協(xié)調(diào)配合。財政角度支持新型城鎮(zhèn)化，政府必須發(fā)揮頂層規(guī)劃功能而引出的主題功能區(qū)規(guī)劃功能，必須協(xié)調(diào)區(qū)域之間發(fā)展空間的各種復(fù)雜矛盾關(guān)系等。土地制度不動產(chǎn)制度的改革至關(guān)重要。不動產(chǎn)作為關(guān)鍵的最稀缺的城鎮(zhèn)化過程中間的生產(chǎn)要素，它的流動、交易、財產(chǎn)保護(hù)、財產(chǎn)登記相關(guān)稅收制度等制度建設(shè)應(yīng)該放在一個通盤合理的配套方案里面去考慮，財政必須支持這樣的配套改革。
最后，要積極引入公私合作伙伴關(guān)系（PPP），建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過程中間有效的籌資放大機(jī)制和管理增效機(jī)制。單靠政府的資金支持城鎮(zhèn)化有很大難度，有人測算今后幾十年需要60萬億以上的投入，缺口一望而知。但是，通過運(yùn)用公私合作伙伴關(guān)系使已經(jīng)壯大起來的民間資本、社會資金進(jìn)入城鎮(zhèn)化過程、形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決。
劉尚希：公共服務(wù)需跟人走
首先要理解人口城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民變市民，這是一個常識。農(nóng)民怎么變市民，根據(jù)國情來，這不僅是一個概念，更是一個實(shí)際的非常復(fù)雜的過程。涉及戶籍身份、社會身份、職業(yè)、住房、社會保障等各方面的變化。
農(nóng)民變市民的過程存在不確定性，可能引發(fā)公共風(fēng)險。農(nóng)民變市民，實(shí)際上是一個質(zhì)變，變化并不僅發(fā)生在物理空間、地理空間，非常復(fù)雜，在就業(yè)、收入、消費(fèi)、居住、子女求學(xué)、就醫(yī)等各方面充滿了不確定性。而微觀、個體層面的不確定性會演變成宏觀上的公共風(fēng)險。
第一個公共風(fēng)險是農(nóng)民工全體收入由于工作不穩(wěn)定而增長緩慢，容易產(chǎn)生新的城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元化，原有的城鄉(xiāng)二元化會復(fù)制到城市內(nèi)部，形成本地人和外地人兩個不同群體。
第二個公共風(fēng)險是導(dǎo)致擴(kuò)大內(nèi)需受阻。仍在增加的2.6億農(nóng)民工是不可忽視的群體，若其收入與消費(fèi)不穩(wěn)定，無法升級，不利于擴(kuò)大內(nèi)需產(chǎn)生。
第三個公共風(fēng)險是宏觀經(jīng)濟(jì)效率難以提升，勞動力流動性過大，勞動力素質(zhì)難以提高，企業(yè)招工成本高，難以穩(wěn)定發(fā)展。本地人與外地人之間的融合比較困難，需要相當(dāng)長的時間，進(jìn)而增加社會領(lǐng)域的公共風(fēng)險，會輻射到各個層面。
財政體制改革是化解這些公共風(fēng)險的必要的宏觀條件。
第一，財政是降低不確定性和防范公共風(fēng)險的基本手段，要解決伴隨城鎮(zhèn)化的公共風(fēng)險問題，離不開財政。
第二，社會人口的流動，實(shí)際上需要公共服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)變，即“公共服務(wù)跟人走”。
第三，要重新調(diào)整各級政府的責(zé)任，尤其是財政責(zé)任，事權(quán)、財權(quán)重新組合。
第四，財政體制改革的要點(diǎn)是建立轄區(qū)財政責(zé)任制度。事權(quán)要重新劃分，有些事權(quán)要上移，有些上移到中央，有些上移到市；要重新界定財權(quán)的劃分，重新定義基本公共服務(wù)均等化；要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，過去是按戶籍人口，現(xiàn)在必須要按常住人口，這會給財政體制改革帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
薛瀾：應(yīng)淡化城鎮(zhèn)戶籍的福利屬性
如何進(jìn)行中國特色城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新？從城鎮(zhèn)治理的角度，最核心的有幾點(diǎn)：首先是明確城鎮(zhèn)居民主體是中國城鎮(zhèn)化治理的基礎(chǔ)；二是提供全體城鎮(zhèn)居民共享的基本公共服務(wù)是城鎮(zhèn)化治理的重要任務(wù)；三是建立可持續(xù)的公共財政體制是健康合理城鎮(zhèn)化的基本保障。
首先是城鎮(zhèn)主體，從具體操作來看，首先要淡化城鎮(zhèn)戶籍的福利屬性，把戶籍制度變成一個登記的管理工具；其次，建立一個城鄉(xiāng)一體化但是與相應(yīng)生活所在地的義務(wù)和權(quán)利對等的二級身份認(rèn)證機(jī)制，現(xiàn)在很多地方已經(jīng)開始建立這樣的體系。
第二，確立基本公共服務(wù)的層次。這里分為基本生存需求，社會保障體系、發(fā)展機(jī)會與能力提升和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對不同主體的需求，如果分成這三類，不同的城鎮(zhèn)主體在享有這些服務(wù)的權(quán)利時可能不同，政府的角色、財政保障機(jī)制也不同，基本生存的公共服務(wù)應(yīng)該是所有主體公平享有。
公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是全國性的公共服務(wù)，由政府來提供，而且由全國性財政支出來保障，如果地方財政不足，可通過中央轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)；社會保障體系，養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、基本居住權(quán)等等可以差別化享有，主要由地方政府完成。這背后要有一個可持續(xù)的地方財政收支體系，有一個明確公共服務(wù)的財政來源；發(fā)展機(jī)會與能力提升，像高等教育、職業(yè)培訓(xùn)、文化娛樂等也是差別化享有，要充分利用市場機(jī)制。
第三，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，要建立可持續(xù)的公共服務(wù)財政體系。地方公共服務(wù)的責(zé)任和財政能力之間差別很大，政府財政支出與收入在不斷惡化，這種情況下，地方政府很難提供有效的公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化要想可持續(xù)發(fā)展，不斷改善公共服務(wù)，建立基本的財政支出體系最關(guān)鍵。中央政府和地方政府，應(yīng)該合理分?jǐn)偱c基本生存和社會保障相關(guān)的責(zé)任。
以人為本，公平共享是城鎮(zhèn)化最重要的理念，公共治理與制度創(chuàng)新是城鎮(zhèn)化理念實(shí)施的關(guān)鍵，我的建議是，要考慮產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)體系，明確公共服務(wù)主體享有公共服務(wù)權(quán)利的同時，明確城鎮(zhèn)治理責(zé)任，豐富治理工具，提升依法治理能力。最后，要改革地方政府政績考核和財政激勵機(jī)制，強(qiáng)化政府公共財政收支的監(jiān)督與約束機(jī)制，要建立可持續(xù)的公共服務(wù)與財稅能力相平衡的城鎮(zhèn)財政體制。
葉劍平：人、地需一視同仁
我對于公共服務(wù)均等化與土地制度改革的基本結(jié)論，一是用好地，二是提供公共服務(wù)，才能形成良性的循環(huán)。一定要人人共享，而不是為某些人、某些城市制定個別政策，行政的界定而造成的公共服務(wù)差別，通過行政力打破了公共服務(wù)均等的安排。
關(guān)于土地的屬性，城市的土地更多強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)性，可以變現(xiàn)；農(nóng)村的土地強(qiáng)調(diào)的是資源性，即保護(hù)，這是土地本身所帶來的，我希望對農(nóng)村也要一視同仁，農(nóng)村土地也需要資產(chǎn)性。在土地利用方面要統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套要跟進(jìn)，可運(yùn)用公共私營合作制的模式，可完全通過市場實(shí)現(xiàn)，激活農(nóng)村的資產(chǎn)量，激活起來數(shù)額巨大，未必一定要用現(xiàn)在的財政，只要一個制度的創(chuàng)新就能夠解決。
我認(rèn)為人和地一定要自由、平等的權(quán)利，同樣，要按用途而不是身份來管制，高收入的就收稅，低收入就給補(bǔ)助，農(nóng)村的土地也是一樣，要保護(hù)好農(nóng)地，利用好建設(shè)用地。最后回到最根本的人、地一視同仁。
