自從《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)[2017]62號）發(fā)布以來，有關(guān)地方政府專項債券的政策文件可謂一波接一波。土地儲備債、收費(fèi)公路專項債打頭陣，棚戶區(qū)改造專項債券（“棚改專項債”）也緊跟而來—2018年3月1日，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》（財預(yù)〔2018〕28號）（“《辦法》”），這意味著棚改專項債正式躋身我國地方政府專項債券體系行列，成為繼土地儲備專項債、收費(fèi)公路專項債之后的又一地方政府專項債券細(xì)分品種。
此次《辦法》的出臺，無疑拓寬了地方政府進(jìn)行棚戶區(qū)改造的融資渠道，是財政部開好地方政府規(guī)范融資前門、遏制地方政府隱性債務(wù)增量的又一重要舉措。不知集齊幾大專項債種，能否召喚出一波地方政府發(fā)債的熱潮。
乍一看《辦法》內(nèi)容與之前的政府專項債文件要求相似，對幾個重點(diǎn)問題的關(guān)注一脈相承。根據(jù)《辦法》要求，發(fā)債主體限定于省一級政府（除經(jīng)授權(quán)的計劃單列市）；棚改專項債募集的資金要依然強(qiáng)調(diào)“專項用于棚戶區(qū)改造”；對于征遷后騰空土地的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入，應(yīng)當(dāng)“專門用于償還到期債券本”。同時，《辦法》也要求對發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券實(shí)行項目庫管理。
正確的政策要求不怕“老調(diào)重彈”，但《辦法》中的不同之處更值得一探其中深意：
首先，土地儲備專項債發(fā)行期限上限為5年，收費(fèi)公路專項債期限上限為15年，且都未設(shè)置延長機(jī)制。但《辦法》規(guī)定棚改專項債的期限在15年的基礎(chǔ)上還可適當(dāng)延長。這一規(guī)定突破了《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）關(guān)于地方政府專項債券期限最長不超過10年的規(guī)定，有利于保持債券期限與項目實(shí)施周期的一致性，避免期限錯配風(fēng)險。但是相較于過去政策性銀行向棚改項目提供的項目貸款期限（通常不低于25年），15年的還債期限對于地方政府而言仍然意味著不小的壓力。
其次，棚改專項債的專項收入來源也是“別具特色”，除常見的國有土地使用權(quán)出讓收入，還包括屬于政府的棚改項目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。究其原因，相較于土地儲備債和收費(fèi)公路專項債，棚改專項債多了一重“項目收益和融資自求平衡”的要求。但是棚改項目資金需求量大，僅僅依靠土地整理出讓的收益顯然難以實(shí)現(xiàn)自給自足，以非公益性的商業(yè)物業(yè)收益補(bǔ)足償債需要實(shí)屬必要。只是棚改項目中商業(yè)物業(yè)的比重畢竟極其有限，實(shí)現(xiàn)自平衡并非易事，怕是最終還要求助于《辦法》中規(guī)定的“借新還舊大法”。
對于土地一級開發(fā)融資而言，土地儲備專項債幾乎是唯一的“陽關(guān)大道”，相比之下，棚改項目融資可以說是“條條大路通羅馬”，棚改專項債的試點(diǎn)發(fā)行以地方政府自愿為原則，地方政府在棚戶區(qū)改造的融資方式的選擇上享有較大的自主空間。地方政府專項債不得突破地方政府債務(wù)額度限制，在全國總額度并沒有大幅增長的情況下，分配給棚改專項債的額度可能會很少，對于未來棚戶區(qū)改造所需的大規(guī)模資金而言，無異于杯水車薪。
根據(jù)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），棚戶區(qū)改造仍可以采用政府購買服務(wù)的方式。承接主體（除地方政府融資平臺）依然可以通過金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行公司（企業(yè)）債等方式進(jìn)行融資。
同時，棚戶區(qū)改造也是PPP適用的重要領(lǐng)域之一。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》(國發(fā)〔2015〕37號)明確指出，在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造中應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新融資體制機(jī)制，推廣PPP模式。實(shí)踐中，棚戶區(qū)改造PPP項目也不斷涌現(xiàn)，例如安徽省阜陽市潁上縣經(jīng)開區(qū)公租房及濱河大道棚戶區(qū)改造PPP項目、安遠(yuǎn)縣“市民之家、新人民醫(yī)院、二級綜合客運(yùn)站、濂江河一江兩岸棚戶區(qū)改造”工程PPP項目以及山東省泰安市寧陽縣工礦棚戶區(qū)改造項目等。
可以預(yù)見，隨著棚改專項債的推行，棚改項目融資也將繼續(xù)保持“百花齊放”的局面。
