平臺公司為地方經濟發(fā)展做出了積極的貢獻，但是多年累積的地方債務使得中央政府不得不采取必要的措施來防范風險。2014年5月20日《國務院批轉發(fā)展改革委關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》（國發(fā)〔2014〕18號文），要求逐漸“剝離投融資平臺的政府職能”，《新預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)及后續(xù)一系列規(guī)范融資平臺政策的出臺，剝離平臺政府融資職能已成為政府投融資體制改革的方向，密集出臺的文件彰顯了中央政府防范地方政府債務風險、遏制隱性債務的決心。監(jiān)管政策要求平臺公司隔斷政府信用脫離政府融資職能走市場化道路，地方政府僅僅在平臺公司出資額內承擔有限責任。因此，平臺公司只有依靠自身實力和信用走市場化道路才謂光明前途，而過去那種依靠政府信用背書生存的模式將不再為繼，可以說2018年是大部分融資平臺公司機遇與挑戰(zhàn)并存的轉型元年。
在當前政策強監(jiān)管下，我們來談談平臺公司將走向何方，市場化轉型將會面臨著什么樣的機遇和挑戰(zhàn)。
一、平臺公司面臨轉型發(fā)展的機遇
今年以來，多個微信公眾號發(fā)布關于地方融資平臺未來命運的文章，大肆渲染城投公司氣數已盡，充斥著各種有關城投公司即將退出歷史舞臺的論斷。其實，國家投融資體制改革是循序漸進的，沒有捷徑可循，不可能一蹴而就。地方融資平臺作為中央和地方事權及財權不匹配的產物，只要地方公共服務支出和公共財政收入無法實現平衡，融資平臺就還有機會發(fā)揮它應有的作用?？梢灶A見，在新的歷史時期，融資平臺也將迎來它的新一輪發(fā)展，當然這個發(fā)展是基于平臺公司在轉型后建立起現代企業(yè)制度、走市場化路線的基礎上的。當務之急，平臺公司應該審時度勢，借勢轉型，鳳凰涅槃。
（一）政策的機遇
從第十三屆全國兩會政府工作報告和今年新頒布的政策里可以洞見平臺公司轉型發(fā)展的機遇。
一是今年兩會的政府工作報告指出：推進國資國企改革。加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制，持續(xù)瘦身健體，提升主業(yè)核心競爭力，推動國有資本做強做優(yōu)做大。穩(wěn)妥推進混合所有制改革。平臺公司作為地方性國企，在國資國企改革的大背景下，主動轉型既是出路更是機遇。報告提出的加快形成制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化機制，提升核心競爭力即表明國企未來的發(fā)展方向是具有獨立法人結構的市場主體。
二是國家發(fā)改委《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》明確了2018年新型城鎮(zhèn)化建設的五大重點任務，其中深化城鎮(zhèn)化制度改革為城投公司探索轉型發(fā)展帶來了新的發(fā)展機遇。通知指出，分類穩(wěn)步推進地方融資平臺市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的城投公司及轉型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府項目。平臺公司應該牢牢把握政策，抓住深化城鎮(zhèn)化制度改革的機遇，發(fā)揮自身優(yōu)勢，抓準自己的主營業(yè)務，成為新型城鎮(zhèn)化的生力軍。
三是一行兩會聯(lián)合發(fā)布了《關于加強非金融企業(yè)投資金融機構監(jiān)管的指導意見》（銀發(fā)〔2018〕107號）。該文看似對政府融資平臺涉足金融業(yè)務是種限制，其實是倒逼平臺公司轉型發(fā)展，只要平臺公司轉型后建立了明確的法人治理結構、股權關系，具備良好的經營狀況，就可以從產業(yè)鏈延伸角度思考如何嫁接金融業(yè)務，可以考慮在子公司層面布局金融業(yè)務板塊甚至打造金控平臺，拓寬平臺公司的轉型發(fā)展之路。
（二）瘦身健體的機遇
平臺公司向來以融資和承接政府投資項目為主，資產質量和管理效益不高。要實現由平臺載體向市場主體轉變就必須有一個瘦身和健體的過程。在國企改革和控制地方政府債務的大背景下，地方政府不能再像以前一樣以行政手段來管理平臺公司，平臺公司應該抓住這次機遇，與政府進行深入溝通，達成轉型發(fā)展的共識。平臺公司應該做到：抓住國家政策倒逼平臺公司轉型的有利時機，引起政府高度重視，取得政府大力支持；請求政府將一些無效資產剝離、把不屬于城投公司的事權剝離；請求政府為平臺公司注入優(yōu)質資產，提高凈資產比率；自身從粗放管理向質量效益轉變、從只重建設也重經營轉變；自身要根據企業(yè)定位進行業(yè)務板塊整合、明確責任、壓縮層級、合理減員增效，實現平臺公司債務、非主營業(yè)務、人員的瘦身，確保平臺公司健康轉型。
（三）破冰發(fā)展的機遇
各類平臺公司誕生在政府大家庭里，有良好的政治基礎，與政府各部門關系密切，協(xié)調能力較強；有良好的融資渠道和銀企合作基礎，曾為政府項目融資與各金融機構建立了廣泛的聯(lián)系；有良好的社會資源，城投公司既扮演過政府部門的角色，也與社會企業(yè)打交道，信息資源較廣泛。
平臺公司應該好好利用自身優(yōu)勢并且找準定位，通過市場化轉型來打破原來制約發(fā)展的瓶頸，實現華麗轉身。平臺公司以前一直是以被動執(zhí)行政府指定性建設任務為主，當下應該充分利用政策資源，把握好轉型發(fā)展的機遇，實現主營業(yè)務從被動到主動的轉變，做到除了承擔政府公益性項目的同時還能夠自主經營有市場競爭力的項目，通過轉型發(fā)展實現自我決策，融資工作能夠真正做到“融、管、用、還”一體化等。中央政府的嚴監(jiān)管對地方融資平臺來講既是壓力也是動力，既是困難也是機遇，融資平臺應該認真把握這次機遇，實現市場化轉型，真正實現破冰之旅。
二、平臺公司轉型發(fā)展面臨的關鍵挑戰(zhàn)
（一）平臺公司轉型發(fā)展存在認識誤區(qū)
一是部分政府領導一度幻想中央政府會兜底融資平臺產生的政府債務，對平臺公司轉型不重視。國發(fā)（2014）43號文提出剝離地方融資平臺的政府融資職能，政府融資只能通過發(fā)行地方債券和與社會資本合作的形式來解決，該文件出臺已經有四年了，空談平臺轉型多年，真正轉型成功的平臺公司少之甚少，大部分平臺公司都處在觀望等待中，期間一些平臺公司在金融機構的推波助瀾下還一直在通過各種變通工具大肆舉債，致使地方隱性債務急劇增加，直到2017年，中央政府處罰了部分違規(guī)舉債的單位和個人后，這才使得地方政府警醒。近期，中央政府的政策對地方債務不救助原則得到重申，財預（2018）34號文、財金（2018）23號文讓地方政府真正感覺到了中央政府防控地方債務的決心；
二是平臺公司對轉型發(fā)展認識不足。由于政企不分，平臺公司的董事長和總經理都是由地方政府派遣，在短短的任期內無法對企業(yè)的未來發(fā)展確定一個清晰的戰(zhàn)略定位，大多數城投公司類平臺就是以完成政府指令性建設任務為主，沒有對轉型發(fā)展進行過深度思考；由于平臺公司領導的公務員身份和任期制的原因，許多平臺公司領導本著‘多一事不如少一事’的原則，在其任期內不會主動去對平臺公司的長遠發(fā)展做出規(guī)劃，只求穩(wěn)定不出事情就好，把問題留給續(xù)任者去解決。
（二）平臺公司轉型發(fā)展存在動力不足
平臺公司轉型過程中存在動力不足主要體現在兩方面。
一是外部環(huán)境。當前地方政府財權和事權不匹配的問題尚未根本解決，基礎設施類公益性項目仍然是由地方政府主導來提供，通常情況下地方財政收入只負擔政府部門運轉和一些基本公共服務支出，對于基礎設施類項目長期以來都是由地方融資平臺融資來解決資金問題，地方政府對平臺公司轉型動力較弱；
二是平臺公司自身存在各種困難。地方投融資平臺數量較多，轉型發(fā)展牽涉利益較廣，大多數平臺公司一直以來背靠政府形成了多年養(yǎng)尊處優(yōu)的惰性，由于享受著政府的隱性信用和各種政策支持，其主觀上不想承擔任何來自市場的風險，不愿意參與市場競爭，平臺公司內部轉型動力不足。
（三）平臺公司轉型發(fā)展存在債務化解風險
地方政府平臺公司多年為地方政府融資搞建設，累積下來大量的債務。中央政府對地方債務進行摸底統(tǒng)計時，由于地方政府對債務申報的理解出現偏差，在統(tǒng)計債務數量時，有些本該由地方政府承擔的債務卻被劃入平臺公司賬上，導致城投公司債務總量增加。
其次平臺公司存量債務在結構上存在嚴重期限錯配，加大了償債風險，比如項目建設和回報期8-10年的項目，融資期限卻只有3-5年，存在錯配風險；再次平臺公司的債務增速過快。平臺公司存量債務不僅沒有下降，債務卻在增加，特別是2015年開始地方政府通過平臺公司增加了很多隱性債務。據債市不完全統(tǒng)計，城投企業(yè)全部債務（債券、銀行貸款、信托、融資租賃等）由2013年的7萬多億元增至2016年的17.17萬億元，部分平臺公司債務負擔超過警戒線。債務風險將成為融資平臺轉型過程中的一大挑戰(zhàn)。
（四）平臺公司轉型發(fā)展存在自身能力不足
平臺公司誕生起初的目的就是替政府籌集資金，定位為融資平臺就是為政府融資，再沒有其他實質性的業(yè)務，隨著業(yè)務的拓展延伸才慢慢發(fā)展成為今天承擔投融資和建設一體化的平臺公司。由于沒有按照現代企業(yè)制度的流程來選人用人，專業(yè)化人才缺乏，固有體制決定了在轉型操作過程中難免會出現平臺公司自身能力不足的問題，因此借助專業(yè)化的外部機構來協(xié)助轉型是非常有必要的，外部專業(yè)機構可以為平臺公司提供專業(yè)化、系統(tǒng)化的咨詢服務，制定良好的轉型發(fā)展方案，為融資平臺公司轉型發(fā)展把好脈、當好參謀。
三、推進平臺公司轉型發(fā)展的建議
（一）統(tǒng)一思想，凝聚共識，正確理解轉型內涵
國家下大力氣規(guī)范地方政府融資、控制地方債務，是為了防范系統(tǒng)性金融風險，同時也是在積極探索新的政府投融資體制改革的方向。因此，地方政府和平臺公司統(tǒng)一思想，凝聚共識是推進平臺公司轉型的源動力；正確理解轉型的內涵，才能夠把握住轉型的質量和方向。地方政府必須轉變將平臺公司作為政府錢袋子和第二財政的老觀念，同時平臺公司必須清醒認識到轉型后的公司將是以市場為導向而不是以市長為導向來開展主營業(yè)務；平臺公司轉型不是名義上或者以文件的形式來實現的，它是要按照國家有關法律法規(guī)和市場化規(guī)律來實現。比如要退出平臺管理不是一紙公文能做的，退出平臺是要在符合相關條件后，經過各利益相關方簽字、承諾、監(jiān)管備案等退出程序才能真正實現。這種退出平臺公司的動機不是為了規(guī)避地方債務監(jiān)管、拓寬融資渠道,而是真正為了實現市場化轉型而為；地方政府和平臺公司對存量債務要有一個合理處置意見，雙方應該在現有債務置換方案之外，在財政稅費收入、土地出讓金收入、未來可能的房產稅收中尋求平衡，讓平臺公司真正能夠做到輕裝上陣，成功轉型為市場化企業(yè)。
（二）找準定位，科學分類，正確把握轉型方向
平臺公司轉型定位要準確。平臺公司轉型要將國家產業(yè)導向、城市產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國資國企深化改革要求、城市資源稟賦、公司集團內部能力積累等作為定位的核心關注點。
平臺公司轉型要科學分類。平臺公司轉型要將具備市場競爭力、有自營現金流的企業(yè)，轉型為市場化融資的國有企業(yè)；其次將一些平臺公司轉型為與社會資本合作的混合所有制企業(yè)；再次作為社會資本參與PPP項目等。
平臺公司轉型要把握正確的方向。平臺公司轉型要向國有資本投資、運營主體，城市基礎設施融資、建設主體，城建國有資產經營、管理主體，城市基礎設施市場化運作主體，城市產業(yè)轉型和產業(yè)引導主體或地方金控平臺等方向轉型。形式有：城市服務運營主體（存量基建項目運營維護、新增基建項目建設為主要業(yè)務領域）；綜合國有資本運營主體（水務、燃氣、公交、供暖等公用事業(yè)類及國有股權運營為主要業(yè)務領域）；商業(yè)地產開發(fā)（寫字樓、商業(yè)住宅、養(yǎng)老地產、休閑地產等為主要業(yè)務領域）；金融板塊開發(fā)（擔保、小貸、融資租賃等為主要業(yè)務領域）；參與經營工程施工、當地支柱產業(yè)等業(yè)務。
（三）雙輪驅動，平臺公司轉型和ppp協(xié)同發(fā)展
將平臺公司轉型為市場化公司是推進城鎮(zhèn)化建設的重要改革措施，也是積極穩(wěn)妥推進PPP模式的支撐。在城市化建設的起步期，很多基礎設施項目急需上馬，需要大量的資金才能打開城市建設的新局面。城市化初期，政策和法制環(huán)境決定了民營資本很難涉足大型的城市基礎設施，這時融資平臺承擔起了城市化建設起步期的資金籌集職責。經過數十年的城鎮(zhèn)化建設，平臺公司為城市化做出了積極貢獻，而在國家改革政府投融資體制的大背景下，平臺公司不能持續(xù)為政府融資，政府舉債只能通過發(fā)債和PPP的模式來解決。
根據國（國辦發(fā)【2015】42號）文件，平臺公司轉型為市場化公司后可以作為PPP項目的社會資本。市場化轉型后的平臺公司可作為PPP項目的牽頭人，與社會資本共同組建項目公司；政府還可以將平臺公司以前有條件的存量項目轉化為PPP項目，既可以平滑政府財政支出，又可以為政府減輕短期債務壓力；當PPP項目失敗時，轉型后的平臺公司可以成為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機構。因此，在當前強監(jiān)管政策下，可以通過推進平臺公司市場化轉型與ppp模式的協(xié)同發(fā)展來對接深化城鎮(zhèn)化制度改革的機遇，解決新時期城鎮(zhèn)化融資和建設問題。
（四）把握節(jié)奏，有序推進，正確找準轉型時機
平臺公司的轉型勢在必行，但什么時間轉、怎么轉，很多平臺公司覺得茫然。平臺公司轉型必須把握好節(jié)奏、有序推進，越早實現市場化轉型，才能越早搶占市場先機。有條件、實力強大的平臺公司市場化轉型后除了搶抓本地市場外還要具有戰(zhàn)略眼光，搶占外地市場。轉型后的平臺公司無論是與各類社會資本密切合作，還是打造自己專屬的市場化業(yè)務團隊都應該盡早開始，有句名言叫做良好的開始即是成功的一半。盡管目前很多地方融資平臺由于自身能力所限還不知道該怎么操作，但這不是主要問題，平臺公司可以聘請專業(yè)咨詢團隊來幫助完成轉型工作。各類平臺公司應該清醒地認識到，當前政策背景下不是一家平臺公司在思考轉型，而是全國所有的平臺公司都在考慮轉型，各平臺公司都在思考轉型后如何發(fā)展。天下武功、唯快不破，面對激烈的市場競爭，如果不盡早開始，那么其他平臺公司將會搶占有利先機，等著跟在別人屁股后面跑，恐怕別人吃肉你喝湯。因此，既然必須轉型，那早轉比晚轉更好。
冰凍三尺、非一日之寒。政府投融資體制改革并不是一蹴而就的，所有的政策需要經過長時間的磨合和實踐檢驗才能形成體系。我們姑且不說平臺公司什么時候退出歷史舞臺，只要地方政府在事權和財權沒有找到平衡點、存量債務沒有得到妥善解決以前，平臺公司就必須有其存在的理由。既然國家政策鼓勵剝離了政府融資職能、轉型中的城投公司及轉型后的公益類國企可以依法合規(guī)承接政府項目，說明新一輪深化城鎮(zhèn)化制度改革中已經有預留了未來平臺公司發(fā)展的位置，平臺公司通過轉型發(fā)展、市場歷練，一定會在服務于新時期城鎮(zhèn)化建設的道路上行穩(wěn)致遠。
