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2018年地方債券發(fā)行工作意見解讀——一次系統(tǒng)創(chuàng)新的發(fā)行制度安排

日期:2018.06.05 閱讀:5986

近日,財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》(財(cái)庫〔2018〕61號(hào),以下簡(jiǎn)稱《意見》),全面部署2018年地方政府債券發(fā)行相關(guān)工作,圍繞發(fā)行各環(huán)節(jié)提出了指導(dǎo)意見,提綱挈領(lǐng),創(chuàng)新突出,意義重大。

《意見》發(fā)布的背景和意義

從2009年試點(diǎn)啟動(dòng)以來,我國地方政府債券市場(chǎng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展,發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、市場(chǎng)機(jī)制逐步深化。截至2017年末,我國地方政府債券存量達(dá)14.7萬億元,是債券市場(chǎng)存量規(guī)模最大的品種,為建立規(guī)范的地方政府融資機(jī)制、擴(kuò)大地方政府融資渠道、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。同時(shí)應(yīng)該看到,作為我國地方政府融資的主渠道,與成熟市場(chǎng)相比,地方政府債券市場(chǎng)還存在進(jìn)一步完善的空間。面對(duì)黨的十九大提出的改革任務(wù),迫切需要加快推進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)改革,推動(dòng)市場(chǎng)深化發(fā)展。

2018年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年,也是地方政府債務(wù)置換收官之年,更是地方政府債券市場(chǎng)深化發(fā)展的關(guān)鍵之年。為滿足積極財(cái)政政策實(shí)施、政府債務(wù)順利置換及經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的需要,地方政府債券仍需維持較大的發(fā)行規(guī)模。在國內(nèi)外多種因素的綜合作用下,地方政府債券發(fā)行面臨復(fù)雜多變的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和債券市場(chǎng)環(huán)境,給做好地方政府債券發(fā)行及管理工作帶來一定挑戰(zhàn)。

面對(duì)新形勢(shì)和新要求,財(cái)政部在吸收前期理論研究、總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,制定并發(fā)布《意見》。與以往政策相比,《意見》延續(xù)了提升地方政府債券市場(chǎng)化水平、規(guī)范地方債務(wù)管理的總體思路,并在發(fā)債計(jì)劃管理、債券發(fā)行組織、期限結(jié)構(gòu)比例、市場(chǎng)機(jī)制約束、投資者培育、資金管理優(yōu)化、能力建設(shè)等多個(gè)方面提出許多新舉措,得到了各地方和市場(chǎng)的積極響應(yīng)。

這些新變化、新政策,既為地方政府合理制定發(fā)行計(jì)劃、選擇發(fā)行方式提供了便利,有助于保障債券順利發(fā)行、降低融資成本、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期;又增加了地方政府在選擇發(fā)行期限、品種等方面的靈活性,能夠更好地實(shí)現(xiàn)地方政府債券供需匹配,提高資金的使用效率,還可發(fā)掘更多的地方政府應(yīng)債資源。總體來看,落實(shí)《意見》的各項(xiàng)舉措,有利于推動(dòng)地方政府債券管理更加精細(xì)化,統(tǒng)籌地方政府債券發(fā)行均衡性與效率,提高市場(chǎng)化水平及二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性,有效保障債券發(fā)行工作順利開展和債務(wù)置換工作的圓滿完成。

同時(shí),在信息披露、信用評(píng)級(jí)、資金運(yùn)用等環(huán)節(jié),夯實(shí)機(jī)制安排,健全了市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。上述舉措也將為構(gòu)建多層次的資本市場(chǎng)、深化利率市場(chǎng)化改革、推動(dòng)財(cái)稅體制改革、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展發(fā)揮積極作用。

《意見》的具體創(chuàng)新內(nèi)容

(一)完善地方債券發(fā)行計(jì)劃管理

《意見》鼓勵(lì)地方政府提前發(fā)布發(fā)債計(jì)劃,在沿用“公開發(fā)行每季度發(fā)行量原則上控制在本地區(qū)全年公開發(fā)行規(guī)模的30%以內(nèi)”規(guī)定的基礎(chǔ)上,針對(duì)特殊情況區(qū)別對(duì)待:全年發(fā)債規(guī)模不足500億元,或置換債券計(jì)劃發(fā)行量占比大于40%,或項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間窗口較少的地區(qū),季度發(fā)行比例上限放寬至40%;年內(nèi)未發(fā)行規(guī)模不足100億元的地區(qū),可選擇一次性發(fā)行。此舉保持發(fā)行供給節(jié)奏的同時(shí),實(shí)事求是地給予各地更多的自由決策空間,使地方科學(xué)合理安排發(fā)行計(jì)劃,穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期,有助于提高發(fā)行效率、降低發(fā)行綜合成本。

此外,《意見》允許一個(gè)省份在同一時(shí)段發(fā)行相同期限的一般債券和專項(xiàng)債券,有利于加快發(fā)行節(jié)奏,提高發(fā)行窗口期運(yùn)用效率。

(二)提升地方債券發(fā)行定價(jià)的市場(chǎng)化水平

地方政府債券市場(chǎng)發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化是關(guān)系市場(chǎng)健康發(fā)展的主要問題之一?!兑庖姟芬蟮胤截?cái)政部門、承銷團(tuán)成員、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等各個(gè)市場(chǎng)參與主體,強(qiáng)化市場(chǎng)化意識(shí),嚴(yán)格按照市場(chǎng)化、規(guī)范化原則做好地方債券發(fā)行相關(guān)工作,以進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在地方債券發(fā)行定價(jià)中的決定性作用,促進(jìn)地方債券發(fā)行利率反映實(shí)際市場(chǎng)供求關(guān)系。此舉有助于促進(jìn)公允價(jià)格的形成,縮小一級(jí)市場(chǎng)發(fā)行定價(jià)和二級(jí)市場(chǎng)估值間的差異,提高二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性,助推利率市場(chǎng)化發(fā)展。同時(shí)還促使不同信用地區(qū)間利差常態(tài)化,用價(jià)格信號(hào)督促加強(qiáng)債務(wù)管理,提高融資決策及項(xiàng)目管理水平。

《意見》首次定義干預(yù)發(fā)行的行為,并明確對(duì)采用非市場(chǎng)化招標(biāo)的財(cái)政部門、惡意擾亂定價(jià)的承銷團(tuán)成員的處理措施。相比而言,此次規(guī)定更加嚴(yán)格、細(xì)致,有可操作性,強(qiáng)化了行為監(jiān)管。

(三)豐富地方債券發(fā)行方式

隨著地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展,出現(xiàn)了一些新情況:市場(chǎng)變化劇烈,固定計(jì)劃發(fā)行面臨較多不確定性;隨著專項(xiàng)債券發(fā)展,債券單期規(guī)模較小,比較“零碎化”,需要?jiǎng)?chuàng)新拓展發(fā)行方式。

借鑒市場(chǎng)成熟經(jīng)驗(yàn),《意見》允許彈性招標(biāo),即事先設(shè)定招標(biāo)發(fā)行額區(qū)間,按照既定的發(fā)行規(guī)則,根據(jù)最終投標(biāo)倍數(shù)確定實(shí)際發(fā)行量;允許對(duì)單只發(fā)行規(guī)模較小的債券承銷發(fā)行;適當(dāng)加大項(xiàng)目收益?zhèn)习l(fā)行力度,以提高地方政府債券發(fā)行效率,防范未足額發(fā)行風(fēng)險(xiǎn),優(yōu)化融資結(jié)構(gòu),降低發(fā)行操作成本。此外,《意見》還在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,提出合理開展續(xù)發(fā)行,以滿足市場(chǎng)交易需要,提高債券流動(dòng)性。

(四)健全地方政府債券期限管理

此前,我國地方政府債券發(fā)行期限為1、3、5、7、10年等關(guān)鍵期限,最長(zhǎng)為10年。此次《意見》進(jìn)一步增加地方債券的期限品種,一般債券增加2年、15年、20年期限,普通專項(xiàng)債券增加15年、20年期限,豐富了地方政府債券的期限結(jié)構(gòu),更好地匹配長(zhǎng)周期項(xiàng)目的融資需求,及保險(xiǎn)公司、證券公司、基金公司等不同類型投資者的偏好,增強(qiáng)了市場(chǎng)活力。

同時(shí),《意見》簡(jiǎn)化期限結(jié)構(gòu)管理,只設(shè)定公開發(fā)行的7年期以上一般債券、普通專項(xiàng)債券的發(fā)行上限比例為60%,并建立長(zhǎng)短期限債券發(fā)行規(guī)模相關(guān)聯(lián)的機(jī)制。此舉在限制各地偏好發(fā)行長(zhǎng)期限地方政府債券沖動(dòng)的同時(shí),平衡了地方財(cái)政部門和市場(chǎng)投資者對(duì)期限結(jié)構(gòu)的要求,滿足了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)長(zhǎng)期資金的需要,有利于目前調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、緩解還本付息壓力、降低融資成本,也有利于不斷豐富地方政府債券市場(chǎng)深度廣度,構(gòu)建完整的債券收益率曲線?!兑庖姟愤€明確項(xiàng)目收益?zhèn)辉O(shè)發(fā)行期限要求,而是根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期、資金需求等因素合理確定,實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目收益?zhèn)c項(xiàng)目融資需求的對(duì)應(yīng),進(jìn)一步完善項(xiàng)目收益?zhèn)闹贫仍O(shè)計(jì),提高了融資效率,助力優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地。

(五)加強(qiáng)市場(chǎng)化約束機(jī)制建設(shè)

地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展過程中,存在信用評(píng)級(jí)趨同、信息披露不充分等問題?!兑庖姟愤M(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)和信息披露制度,以健全市場(chǎng)化約束機(jī)制,為提升地方政府債券市場(chǎng)化水平提供制度保證。在信用評(píng)級(jí)方面,《意見》強(qiáng)化自律管理,推動(dòng)國債協(xié)會(huì)研究制定地方債券信用評(píng)級(jí)自律規(guī)范,建立地方債券信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)體系。此舉可加強(qiáng)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,提高信用評(píng)級(jí)質(zhì)量,也有利于規(guī)范地方政府融資行為,建立市場(chǎng)化的激勵(lì)約束機(jī)制。

在信息披露方面,進(jìn)一步要求增加披露具體使用項(xiàng)目等信息,并鼓勵(lì)充分披露項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的項(xiàng)目情況、收益和融資平衡方案等信息,豐富、細(xì)化專項(xiàng)債券信息披露內(nèi)容,持續(xù)規(guī)范、完整,在提升市場(chǎng)透明度的同時(shí),便利投資人及時(shí)準(zhǔn)確掌握信息、合理決策,保護(hù)投資者合法權(quán)益,防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

(六)促進(jìn)地方債券投資主體多元化

當(dāng)前,地方政府債券投資者較為集中,商業(yè)銀行持有占比超過八成,二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性有待提高。2017年國債換手率約為地方政府債券的20倍?!兑庖姟饭膭?lì)各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人全面參與地方債券投資;繼續(xù)推動(dòng)自貿(mào)區(qū)發(fā)行,吸引外資機(jī)構(gòu)參與。通過多種方式,進(jìn)一步拓寬投資者基礎(chǔ),降低融資成本,助力市場(chǎng)流動(dòng)性提升。《意見》還鼓勵(lì)商業(yè)銀行探索柜臺(tái)銷售地方債券,該表述較之前更加積極,可推測(cè)相關(guān)工作正加速推進(jìn),有望近期落地。

《意見》還提出不斷完善交易流通、回購、質(zhì)押安排,以擴(kuò)大地方政府債券使用,提高二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性。

(七)創(chuàng)新債券資金管理方式

地方政府債券到期還本付息時(shí),容易造成庫款余額短期高企、增加利息負(fù)擔(dān)、影響資金使用效率的情況。為此,《意見》著眼于統(tǒng)籌做好地方債券還本付息和庫款管理工作,推動(dòng)庫款資金管理模式改革,允許使用閑置庫款墊付,允許研究開展地方債券提前償還、分年償還等不同形式的本金償還工作,同時(shí)防范償債資金閑置浪費(fèi)或挪用風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐中,上述工作與地方財(cái)政庫款管理密切配合、高度銜接。應(yīng)鼓勵(lì)各地在保障債券順利兌付的情況下,降低財(cái)政資金的綜合成本,提高庫款資金效益。

(八)加強(qiáng)債券發(fā)行能力建設(shè)

滿足地方債券大規(guī)模、高頻度發(fā)行的需要,迫切要求加強(qiáng)組織、制度和人員保障,核心是能力建設(shè)?!兑庖姟肪唧w提出要加強(qiáng)地方財(cái)政部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通,充實(shí)債券發(fā)行人員配備、加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo);首次提出引入第三方機(jī)構(gòu)參與地方政府債券發(fā)行工作,提高債券管理專業(yè)化和市場(chǎng)化程度。