2018年初，《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金[2018]194號(hào)，下稱194號(hào)文）印發(fā)，重點(diǎn)對(duì)城投類企業(yè)（包括PPP項(xiàng)目，下文統(tǒng)稱城投公司）的發(fā)債融資行為和相關(guān)準(zhǔn)入條件進(jìn)行規(guī)范。194號(hào)文的重要出發(fā)點(diǎn)是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和更好地規(guī)范引導(dǎo)城投公司的發(fā)債融資行為。按照194號(hào)文的相關(guān)要求，城投公司發(fā)債融資時(shí)要重點(diǎn)做好四大紀(jì)律和四項(xiàng)注意等方面的工作。
四大紀(jì)律
一是嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員未經(jīng)批準(zhǔn)在企業(yè)兼職（任職）。實(shí)踐中，黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在城投公司兼職（任職）的情況并不少見(jiàn)，而且通常還兼職（任職）主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這雖然有利于城投公司貫徹政府發(fā)展意圖，但難免造成政企不分和政資不分，從而不利于城投企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和成為真正獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。目前還在城投公司兼職（任職）的黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員，要按組織人事相關(guān)規(guī)定補(bǔ)辦正式的批準(zhǔn)任命手續(xù)，盡快厘清其機(jī)關(guān)/企業(yè)身份。這實(shí)際也是推動(dòng)城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展和規(guī)范發(fā)展的重要一步。
二是嚴(yán)禁將公立學(xué)校、公立醫(yī)院、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場(chǎng)、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等公益性資產(chǎn)，以及儲(chǔ)備土地使用權(quán)計(jì)入申報(bào)企業(yè)。這實(shí)際上是以負(fù)面清單的形式列出了不允許納入城投公司的公益性資產(chǎn)。該負(fù)面清單管理規(guī)定對(duì)城投公司發(fā)債融資的影響較大，原因在于，實(shí)踐中很多城投公司尤其是市縣級(jí)城投公司包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)所屬建投類企業(yè)的總資產(chǎn)中除公益性資產(chǎn)外，真正能帶來(lái)較好現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)并不多。如果剔除上述負(fù)面清單中的公益性資產(chǎn)，很多城投公司的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)規(guī)?？蛛y以滿足發(fā)債的要求。
三是嚴(yán)禁企業(yè)以各種名義要求或接受地方政府及其所屬部門(mén)為其融資提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。城投公司發(fā)債融資屬于其重要的自主權(quán)之一，也是其與債券投資人之間的市場(chǎng)交易行為，因而要求（主動(dòng)）或接受（被動(dòng)）政府及其所屬部門(mén)為其承擔(dān)償債責(zé)任都是違法違規(guī)的。從法律層面看，按照預(yù)算法和擔(dān)保法相關(guān)規(guī)定，政府及其所屬部門(mén)對(duì)城投公司債券發(fā)行或銀行貸款等債務(wù)融資進(jìn)行擔(dān)保是非法的、無(wú)效的。從政府與企業(yè)關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系看，政府及其所屬部門(mén)、城投公司以及債券投資人（包括銀行）三者的責(zé)權(quán)利關(guān)系是完全不同的。政府及其所屬部門(mén)與債券投資人之間并沒(méi)有發(fā)生直接的交易，當(dāng)然不應(yīng)存在所謂的債權(quán)/債務(wù)關(guān)系；城投公司為政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，政府及其所屬部門(mén)有必要對(duì)城投公司提供相關(guān)服務(wù)承擔(dān)補(bǔ)助或補(bǔ)貼責(zé)任；城投公司與債券投資人之間才發(fā)生直接的債權(quán)/債務(wù)關(guān)系。因而，嚴(yán)禁地方政府及其所屬部門(mén)為城投公司的債務(wù)融資提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，實(shí)際上有助于理順政金企的責(zé)權(quán)利關(guān)系。
四是純公益性項(xiàng)目不得作為募投項(xiàng)目申報(bào)發(fā)行企業(yè)債券。純公益性項(xiàng)目的最大特點(diǎn)是缺乏自有現(xiàn)金流或自有現(xiàn)金流嚴(yán)重不足，如果缺乏政府補(bǔ)貼或其他商業(yè)模式的支持，項(xiàng)目自身難以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性。該要求對(duì)地方純公益性項(xiàng)目通過(guò)城投公司發(fā)債融資的影響很大。此前發(fā)改部門(mén)對(duì)企業(yè)發(fā)債的募投項(xiàng)目主要關(guān)注項(xiàng)目本身的合規(guī)性和投向，如是否履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)和符合國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展規(guī)劃，而對(duì)項(xiàng)目是否屬于公益性或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目并沒(méi)有明確具體的要求。194號(hào)文對(duì)企業(yè)發(fā)債募集資金的投向和項(xiàng)目屬性作出了明確規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)發(fā)債企業(yè)自身信用和項(xiàng)目資產(chǎn)信用提出了“雙要求”，目的在于堵住純公益性項(xiàng)目通過(guò)城投公司發(fā)債融資之路，從而反過(guò)來(lái)倒逼純公益性項(xiàng)目進(jìn)一步回歸地方政府發(fā)債融資之路。
四項(xiàng)注意
一是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于企業(yè)財(cái)務(wù)和項(xiàng)目信息等開(kāi)展信用評(píng)級(jí)工作，不得將申報(bào)企業(yè)信用與地方政府信用掛鉤。城投公司的信用評(píng)級(jí)對(duì)能否發(fā)債和發(fā)債融資成本具有重要影響。從理順地方政府—城投公司—金融機(jī)構(gòu)三者之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，乃至站在更高的推進(jìn)地方公共治理能力建設(shè)的層面看，這種信用脫鉤是完全有必要的。但在實(shí)踐中，很多城投公司發(fā)債資金的還本付息依賴于地方政府的付費(fèi)或補(bǔ)貼資金，而地方政府是否具備相應(yīng)的支付能力，無(wú)疑直接涉及政府的信用，故城投公司自身的信用可以形式上做到與政府信用脫鉤，但站在債券投資人的角度實(shí)質(zhì)上很難完全脫鉤，或者說(shuō)政府信用對(duì)城投公司的信用會(huì)有很大的影響和制約。還需注意的是，將發(fā)債企業(yè)信用與政府信用脫鉤后，很可能會(huì)進(jìn)一步影響城投公司的信用評(píng)級(jí)，從而推高其發(fā)債融資成本?？傊绾纹胶庹庞煤统峭豆拘庞?，既脫鉤又科學(xué)合理考察政府信用對(duì)城投公司信用的影響，成為城投公司發(fā)債時(shí)需要注意的要點(diǎn)。
二是申報(bào)企業(yè)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)聲明不承擔(dān)政府融資職能，發(fā)債不涉及新增地方政府債務(wù)，切實(shí)做到“誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。該規(guī)定是對(duì)2014年國(guó)發(fā)43號(hào)文對(duì)城投公司或融資平臺(tái)“剝離政府融資功能”的要求的深化和細(xì)化，再次明確了城投公司等企業(yè)發(fā)債屬于企業(yè)自身的市場(chǎng)化融資行為，企業(yè)以自身信用和項(xiàng)目資產(chǎn)信用等承擔(dān)債券的還本付息責(zé)任，而與政府信用無(wú)關(guān)，不形成政府債務(wù)，政府更不負(fù)有償還責(zé)任。
三是審慎評(píng)估政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目，防范借PPP模式變相融資和違規(guī)融資?！把蛎鲈谘蛏砩稀?，純公益性項(xiàng)目或政府付費(fèi)類項(xiàng)目（包括很多可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目）引入PPP模式雖然可以解決地方政府的建設(shè)資金缺口問(wèn)題，但地方政府仍然需要在運(yùn)營(yíng)期承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任。這種財(cái)政支出責(zé)任雖然從會(huì)計(jì)報(bào)表上或形式上不直接體現(xiàn)為政府債務(wù)，但從政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控看，與政府債務(wù)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。這就是說(shuō)，政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目就像“養(yǎng)孩子”一樣，養(yǎng)的孩子越多，財(cái)政支出責(zé)任或潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也越大，因而從這方面看，審慎評(píng)估和開(kāi)展政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目是十分必要的。尤其需要注意的是，很多純公益性項(xiàng)目如市政道路和普通公路等，工程屬性很強(qiáng)甚至工程和服務(wù)高度合一，而運(yùn)營(yíng)屬性很弱。對(duì)這類項(xiàng)目，社會(huì)資本方通過(guò)技術(shù)和管理創(chuàng)新在全生命周期減低建設(shè)和運(yùn)護(hù)成本的空間很小，引入PPP模式往往難以真正實(shí)現(xiàn)“物有所值”或難以在全生命周期“替政府省錢(qián)”。如此一來(lái)，引入PPP模式的主要目的就是為了解決建設(shè)資金缺口問(wèn)題或變相融資，甚至實(shí)踐中還可能變成固定回報(bào)承諾、指定回購(gòu)和明股實(shí)債等違規(guī)融資方式。因而，審慎評(píng)估PPP項(xiàng)目的目的，還是在于從嚴(yán)管控純公益性項(xiàng)目引入PPP模式及其后續(xù)發(fā)債融資之路，這同樣是為了促使純公益性項(xiàng)目的建設(shè)資金更多地通過(guò)政府發(fā)債融資的方式解決。實(shí)際上，新預(yù)算法也明確規(guī)定政府發(fā)債主要用于公益性項(xiàng)目支出。
四是募投項(xiàng)目若有取得投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等財(cái)政資金支持的，程序和內(nèi)容必須依法合規(guī)，必須把地方財(cái)政承受能力和中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)作為重要約束條件。該要求的防風(fēng)險(xiǎn)指向非常明確且具體，實(shí)質(zhì)是要求無(wú)論P(yáng)PP項(xiàng)目還是城投公司項(xiàng)目，涉及政府財(cái)政資金支持的，都需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。但該要求本質(zhì)上屬于穿透式監(jiān)管思維，考慮到債券發(fā)行監(jiān)管部門(mén)和募投項(xiàng)目（特別是PPP項(xiàng)目）的審核備主管部門(mén)并不完全一致（即使在同一部門(mén)，相關(guān)職能也往往分設(shè)在不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)），甚至還不屬于同一級(jí)政府部門(mén)，實(shí)踐中這種穿透式監(jiān)管工作的難度恐怕太大。但從另一方面看，這種監(jiān)管要求對(duì)發(fā)債融資的城投公司或PPP項(xiàng)目還是存在利好，即只要募投項(xiàng)目履行了相關(guān)審核備手續(xù)，尤其是通過(guò)了財(cái)政承受能力論證，則政府的投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等財(cái)政資金可以名正言順地支付給發(fā)債企業(yè)，反過(guò)來(lái)，這無(wú)疑有利于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
總之，按照194號(hào)文的要求，對(duì)申報(bào)發(fā)債融資的城投公司要切實(shí)做好轉(zhuǎn)型發(fā)展和企業(yè)法人治理工作，要有優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，自身要有足夠的信用特別是經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流支撐；募投的項(xiàng)目要依法合規(guī)履行項(xiàng)目審核備手續(xù)，政府對(duì)募投項(xiàng)目必要的投資補(bǔ)助或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金要實(shí)施財(cái)政承受能力論證并納入中期財(cái)政規(guī)劃和年度財(cái)政預(yù)算；企業(yè)發(fā)債融資形成的債務(wù)不屬于政府債務(wù)，政府及其所屬部門(mén)不得以任何形式提供擔(dān)保，更不得承擔(dān)本息償還責(zé)任。
