目前，各地方政府的城投公司都走在“健全法人結(jié)構(gòu)，剝離公益性資產(chǎn)、整合有效資源、創(chuàng)建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)”的轉(zhuǎn)型大道上。集團(tuán)型的城投公司未來(lái)如何發(fā)展，如何貫徹落實(shí)自謀發(fā)展與自求平衡的運(yùn)營(yíng)模式呢？本文就從主營(yíng)業(yè)務(wù)方向之一的承接政府類工程做以簡(jiǎn)單闡述和分析，今天主要介紹一下“政府投資工程集中組織建設(shè)”方式。
經(jīng)過(guò)多方考證，筆者認(rèn)為此種方式起于江蘇省。2018年1月，江蘇省住建廳、省發(fā)改委、省財(cái)政廳三部門聯(lián)合印發(fā)《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇建建管〔2018〕23號(hào)）文件。
文件認(rèn)為，政府投資工程是政府提供公共服務(wù)的重要保障和手段，政府投資工程建設(shè)組織方式直接關(guān)系到項(xiàng)目的管理水平和投資效益。
文件要求，以政府性資金為主要來(lái)源的公共工程項(xiàng)目實(shí)行集中組織建設(shè)（含新建、改建、擴(kuò)建、維修改造等）。主要包括：
（一）黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等辦公、業(yè)務(wù)用房及相關(guān)設(shè)施工程；
（二）科研、教育、文化、體育、衛(wèi)生、民政等社會(huì)事業(yè)工程；
（三）公共基礎(chǔ)設(shè)施工程；
（四）政府指定實(shí)行集中組織建設(shè)的其他工程。
想必大家對(duì)這個(gè)文件都不陌生，關(guān)于這個(gè)文件的過(guò)多內(nèi)容，本文不再過(guò)多贅述，本文主要以實(shí)操環(huán)節(jié)進(jìn)行講解。
一、政府投資工程集中組織建設(shè)的交易結(jié)構(gòu)
根據(jù)分析文件，集中組織建設(shè)的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：
（一）簽訂授權(quán)協(xié)議。政府與城投企業(yè)簽訂政府投資工程集中組織建設(shè)授權(quán)協(xié)議書(shū)，授權(quán)城投公司作為政府投資工程集中組織建設(shè)實(shí)施單位。
（二）招標(biāo)施工單位。由獲得授權(quán)的城投公司作為主體，招標(biāo)具體施工單位。
（三）自籌工程款。由城投公司自籌資金，先行墊付工程款。
（四）向政府收管理費(fèi)。根據(jù)與政府簽訂的協(xié)議，向政府收取相應(yīng)的管理費(fèi)。
其模式可概括為：“政府授權(quán)城投企業(yè)→城投作為集中組織建設(shè)實(shí)施單位—組織具體施工單位”。其中集中組織建設(shè)實(shí)施單位將承擔(dān)相應(yīng)工程的籌資職能。
具體模式如下：
二、城投公司作為集中組織建設(shè)實(shí)施單位的益處
（一）隔離政府債務(wù)。地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方式的舉債方式包括發(fā)行地方政府債券、項(xiàng)目收益專項(xiàng)債、PPP等。這些方式無(wú)論哪種，都可能導(dǎo)致政府直接債務(wù)增加。但與之相比，政府投資工程集中組織建設(shè)項(xiàng)目既可滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的剛需，又可以有效減少政府直接債務(wù)，可謂一舉雙得。
（二）經(jīng)營(yíng)模式探索。就目前情況來(lái)看，政府投資工程集中組織建設(shè)項(xiàng)目手續(xù)簡(jiǎn)便、操作性強(qiáng)、年限短、風(fēng)險(xiǎn)小，將有助于平臺(tái)公司探索轉(zhuǎn)型成為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的一種新途徑，同時(shí)對(duì)于地方政府操作其他類型的政府投資類項(xiàng)目有借鑒意義。
（三）天然地位優(yōu)勢(shì)。地方城投公司具有了解區(qū)域情況、清晰審批流程等優(yōu)勢(shì)，與各相關(guān)職能部門溝通順暢，這是一般社會(huì)資本所不具備的優(yōu)勢(shì)。
三、需要注意的方面
政府投資工程集中組織建設(shè)給城投公司帶來(lái)的好處不言自明，但是對(duì)于此種合作模式，筆者有以下幾點(diǎn)提醒：
（一）關(guān)于公開(kāi)招標(biāo)的問(wèn)題
江蘇省的23號(hào)文是2018年1月發(fā)布的，而國(guó)家發(fā)改委在2018年6月6日印發(fā)《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》的通知（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2018〕843號(hào)）中規(guī)定，必須招標(biāo)的具體范圍包括：
1．煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；
2．鐵路、公路、管道、水運(yùn)，以及公共航空和 A1 級(jí)通用 機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；
3．電信樞紐、通信信息網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；
4．防洪、灌溉、排澇、引（供）水等水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；
5．城市軌道交通等城建項(xiàng)目。
地方城投公司在獲得“集中組織建設(shè)單位”這一授權(quán)時(shí)，目前的通用方法是直接簽署授權(quán)協(xié)議書(shū)。但在2018年6月6日之后，通過(guò)直接簽署授權(quán)文件形式獲取843號(hào)涉及的相關(guān)項(xiàng)目時(shí)，地方城投公司不能僅靠授權(quán)書(shū)，還需要通過(guò)招標(biāo)，更加依法合規(guī)的取得項(xiàng)目。
（二）關(guān)于項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)收取比例的問(wèn)題
地方政府與城投公司簽定授權(quán)書(shū)時(shí)，必然會(huì)涉及到收取集中組織建設(shè)管理費(fèi)事宜。這個(gè)費(fèi)用怎么收取？以什么比例收取？收取過(guò)高，容易有審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；收取過(guò)低，城投公司不能自給自足。因此，筆者建議相關(guān)地區(qū)和單位可參考財(cái)政部《關(guān)于基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》的通知（財(cái)建〔2016〕504號(hào)）文件，酌情執(zhí)行。
項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)總額控制數(shù)費(fèi)率表 | |||
單位：萬(wàn)元 | |||
工程總概算 | 費(fèi)率(％) | 算 例 | |
工程總概算 | 項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi) | ||
1000以下 | 2 | 1000 | 1000×2％＝20 |
1001－5000 | 1.5 | 5000 | 20＋(5000－1000)×1.5％＝80 |
5001－10000 | 1.2 | 10000 | 80＋(10000－5000)×1.2％＝140 |
10001－50000 | 1 | 50000 | 140＋(50000－10000)×1％＝540 |
50001－100000 | 0.8 | 100000 | 540＋(100000－50000)×0.8％＝940 |
100000以上 | 0.4 | 200000 | 940＋(200000－100000)×0.4％＝134 |
（三）關(guān)于資金籌集問(wèn)題
根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）文件要求，“【還款能力評(píng)估】國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評(píng)估融資主體的還款能力和還款來(lái)源，確保其自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息...”。
作為政府在直接投資工程領(lǐng)域的探索---集中組織建設(shè)所涉及的建設(shè)內(nèi)容大部分都是具有半公益或公益屬性，即基本沒(méi)有現(xiàn)金流的工程。作為承接主體的城投公司們，需要考慮的不僅僅是管理費(fèi)，更應(yīng)該考慮的工程資金的籌集問(wèn)題。
四、關(guān)于城投公司在工程領(lǐng)域的下一步工作建議
在城投公司考慮集中組織建設(shè)方式的同時(shí)，也應(yīng)該多多考慮一下ABO模式（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）。筆者認(rèn)為ABO模式適合地區(qū)城投公司的原因有四：
一是ABO作為屬于廣義的PPP，可以不納入狹義的PPP管理結(jié)構(gòu)。
二是參與ABO的城投公司僅擔(dān)任政府項(xiàng)目的投資方，而不是具體的操作方。
三是參與ABO的城投公司可以代表政府方簽署相關(guān)協(xié)議，行使資金籌集與管理的職能，有效地發(fā)揮了城投公司的融資職能。
四是就目前情況來(lái)講，ABO模式處于無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)指南、無(wú)管理的“三無(wú)”狀態(tài)，但這又恰恰是它的優(yōu)勢(shì)之所在，可以任由想像與發(fā)揮，這將會(huì)是最能打動(dòng)地方城投公司的地方。
正所謂“水無(wú)常形，兵無(wú)常法”，如果地方城投公司能夠?qū)⒑芎玫膶⒓薪M織建設(shè)與ABO模式有計(jì)劃、有深度、有技巧的融合，那么對(duì)于城投公司的經(jīng)營(yíng)之路將是十分有益的。
五、結(jié)語(yǔ)
政府融資平臺(tái)公司需要的是不僅是華麗的轉(zhuǎn)身、更需要的是有深度的轉(zhuǎn)型。平臺(tái)公司應(yīng)該放下過(guò)去“準(zhǔn)政府”身份，要拿出“抓鐵有痕、踏石留印”的恒心和韌勁，踏踏實(shí)實(shí)要做好轉(zhuǎn)型計(jì)劃方案，避免與政府形成“分而不離、脫而不開(kāi)、官商合一”的復(fù)雜關(guān)系，真正的探索出一條屬于自己的新路！
