在端午節(jié)小長假的第一天，審計(jì)署悄悄地在它的官方網(wǎng)站上掛出了對(duì)36個(gè)地區(qū)的地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告。
三天后，這份公告才被媒體發(fā)現(xiàn)，從而引發(fā)對(duì)一直以來頗受關(guān)注的地方債務(wù)問題新一輪的擔(dān)憂。
時(shí)隔兩年，審計(jì)署再次耗時(shí)費(fèi)力地對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的審計(jì)，雖然只是抽查，只選擇15個(gè)省和除北京外的3個(gè)直轄市以及其下屬的省會(huì)城市和市轄區(qū)作為樣本，但外界認(rèn)為這些地方均屬于規(guī)模較大且經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，具有典型的代表性。
社會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)的急劇擴(kuò)張顯得憂心忡忡，審計(jì)署的報(bào)告，相較兩年前，言辭更為平和、肯定之詞更多，可似乎也平息不了一些人的憂慮。受訪專家稱地方債務(wù)總體上風(fēng)險(xiǎn)可控，但如何管控卻各說各話。
有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過了100%
審計(jì)公告顯示，2012年年底，被抽查的36個(gè)?。ㄊ校┑牡胤秸詡鶆?wù)余額是3.85萬億元，比兩年前增長了12.94%。
美國著名的信用評(píng)級(jí)公司穆迪隨后公布了他們根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)計(jì)算得出的另一組數(shù)字：全國的地方政府性債務(wù)余額可能已經(jīng)高達(dá)12.1萬億元（2010年年底，全國地方政府性債務(wù)余額是10.7萬億元）。
盡管審計(jì)公告在開始的第一部分就羅列了諸如地方政府債務(wù)管理制度有所完善這樣的成效，也不像兩年前用許多非常清晰詳盡的圖表來鋪陳外界關(guān)心的各種數(shù)據(jù)，并且在后文的“審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題”中也不再聲稱地方政府“償債能力弱”，而代之以“債務(wù)負(fù)擔(dān)重”，但審計(jì)公告中仍然透露出一些擔(dān)憂的情緒。
比如，審計(jì)署這次雖然沒有公布受審計(jì)的36個(gè)地方政府的債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率）的平均值，卻很不客氣地指出，有16個(gè)地區(qū)的債務(wù)率超過了100%。
又如，報(bào)告不點(diǎn)名指出有9個(gè)省會(huì)城市負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的竟達(dá)219.57%。審計(jì)署稱，由于償債能力不足，一些省會(huì)城市只能通過舉借新債償還舊債。
一直受到詬病的土地財(cái)政現(xiàn)象當(dāng)下也引發(fā)了新的擔(dān)憂。審計(jì)署說，發(fā)現(xiàn)部分地方以土地出讓收入作為償債來源的舉債在增長，但土地出讓收入增幅卻在下降，從而導(dǎo)致“償債壓力加大”。有21個(gè)?。ㄊ校┑倪@類債務(wù)實(shí)際上是當(dāng)年的可支配土地出讓收入的1.25倍。
報(bào)告還說，隨著從銀行獲得新貸款的難度日益增大，地方政府越來越多地借助非傳統(tǒng)融資渠道，比如信托、融資租賃、理財(cái)產(chǎn)品，甚至是非法集資。審計(jì)署評(píng)價(jià)說，這些融資方式“隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患”。
審計(jì)署的報(bào)告為一直以來熱衷于估算中國地方債務(wù)數(shù)額的各種機(jī)構(gòu)提供了一份相對(duì)權(quán)威的樣本，但由于這次的調(diào)查范圍有限，以此為據(jù)來推算全國的情況仍然具有極大的不確定性，這加劇了社會(huì)對(duì)地方債務(wù)問題的擔(dān)憂。
其實(shí)早在今年4月，穆迪就稱中國在降低地方政府債務(wù)和信貸擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)方面作出的努力低于市場(chǎng)預(yù)期，從而將中國主權(quán)信用評(píng)級(jí)從“正面”下調(diào)為“穩(wěn)定”。更早前，惠譽(yù)下調(diào)了中國長期本幣債務(wù)評(píng)級(jí)，原因也是中國地方政府債務(wù)缺乏透明性，中國金融穩(wěn)定的危險(xiǎn)正在增加。
“總體來看，風(fēng)險(xiǎn)還是在可控范圍內(nèi)。”中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員張德勇接受法治周末記者采訪時(shí)說。張德勇認(rèn)為，地方政府借債多少這一數(shù)字并不說明什么問題，關(guān)鍵怎么看經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度?！叭绻?jīng)濟(jì)發(fā)展慢，形勢(shì)不好，借再少的債也是問題。而且地方如果堅(jiān)持追求GDP為目標(biāo)的話，（大規(guī)模舉債）肯定是無法避免的?！?
許不許地方發(fā)債仍是個(gè)問題
與兩年前的那次審計(jì)不同，這次審計(jì)署沒有在公告中提出任何審計(jì)建議。個(gè)中原因，以及是否會(huì)有不公開形式的建議提出等，因?qū)徲?jì)署婉拒了法治周末記者的采訪，記者不得而知。
法治周末記者詳細(xì)比對(duì)了時(shí)隔兩年的兩份審計(jì)公告，發(fā)現(xiàn)兩次審計(jì)均發(fā)現(xiàn)的問題包括：地方政府融資平臺(tái)管理不規(guī)范；一些地方或行業(yè)負(fù)債重、償債弱；部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金；對(duì)債務(wù)監(jiān)管不到位。
在2011年公布的全國地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告中，審計(jì)署在審計(jì)建議中明確提及地方政界和學(xué)界呼吁多年的放開地方政府借債，“可研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開”。
是否允許地方政府自行舉債，長期以來一直爭(zhēng)論不休。一般認(rèn)為，中國現(xiàn)行法是嚴(yán)格禁止地方政府舉債的，其法律依據(jù)是現(xiàn)行預(yù)算法第28條：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。
在此前熱烈討論的預(yù)算法修訂過程中，是否會(huì)放開地方自行舉債一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。預(yù)算法修訂草案對(duì)此問題的態(tài)度也有所反復(fù)。一審稿草案中曾刪去“地方政府不得發(fā)行政府債券”的相關(guān)表述，改為“地方政府不得以任何方式舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)?！?，并增加規(guī)定“由國務(wù)院對(duì)地方債務(wù)實(shí)行限額管理，國務(wù)院確定的限額須經(jīng)全國人大批準(zhǔn)”。但到二審稿時(shí)，修改又打回原形，仍保留現(xiàn)行規(guī)定。評(píng)論認(rèn)為，這體現(xiàn)出歐債危機(jī)蔓延背景下中央對(duì)地方發(fā)債的憂慮。
在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才看來，外界其實(shí)一直誤解了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定。
“不是不允許地方政府借債，第28條后面還有句除‘法律和國務(wù)院另有規(guī)定外’，現(xiàn)在實(shí)際上也是國務(wù)院批準(zhǔn)的可以發(fā)債，去年啟動(dòng)的地方政府自主發(fā)債四個(gè)試點(diǎn)（廣東、浙江、上海、深圳）就是很好的例子。所以預(yù)算法這條屬于可改可不改?！蓖醭艑?duì)法治周末記者說。
學(xué)者也有不少人反對(duì)放開地方政府舉債。張德勇就對(duì)記者明確表示，他擔(dān)心現(xiàn)在不允許都已經(jīng)發(fā)展成這樣，一旦放開，萬一再出現(xiàn)暗債怎么辦。暗債不透明，更隱蔽，更難于監(jiān)管。他坦言對(duì)地方政府的管理能力不太放心，地方有發(fā)展的沖動(dòng)?！熬拖衲就暗亩贪逍?yīng)，債務(wù)這塊要尤其謹(jǐn)慎，當(dāng)前應(yīng)該是避免問題為主，而不是出了問題再來解決?！?
審計(jì)署不再就此問題公開發(fā)聲，預(yù)算法修訂案，因?yàn)榉制绾蜖?zhēng)論，也遲遲未能提交表決，地方政府舉債的走向，似乎并不明朗。
地方政府融資缺乏規(guī)范
兩年前在對(duì)地方債務(wù)審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的首要問題，就是“地方政府舉債融資缺乏規(guī)范”，這次審計(jì)結(jié)果公告時(shí)不再提及。
在過去兩年里，曾經(jīng)被認(rèn)為是變相舉債的通過地方融資平臺(tái)借債、違規(guī)提供擔(dān)保獲得資金、甚至政府部門直接舉借債務(wù)在現(xiàn)實(shí)中變得極為普遍，地方政府運(yùn)用這類手段似乎已經(jīng)稀松平常。
一位融資租賃行業(yè)人士對(duì)法治周末記者說，繞開法律法規(guī)來為政府獲取債務(wù)資金很常見，現(xiàn)在投資者大多也對(duì)政府項(xiàng)目趨之若鶩，因?yàn)檎J(rèn)定政府在后面必然有保障，風(fēng)險(xiǎn)低利息高。
針對(duì)國內(nèi)外對(duì)地方債務(wù)急劇腫脹的擔(dān)憂，2012年的最后一天，財(cái)政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（即263號(hào)文），以遏制有抬頭之勢(shì)的違法違規(guī)融資行為。
但據(jù)上述行業(yè)人士向記者透露，現(xiàn)在業(yè)內(nèi)對(duì)此也下有對(duì)策，比如為規(guī)避263號(hào)文，政信信托發(fā)行時(shí)，原先政府出具的“承諾函”不見了，但出現(xiàn)了“對(duì)賬函”和“證明函”，實(shí)質(zhì)上無非是換了個(gè)名稱，政府擔(dān)保的性質(zhì)沒變。
審計(jì)署報(bào)告說，有5個(gè)省和3個(gè)省會(huì)城市政府有關(guān)部門違規(guī)為800多億元的債務(wù)提供擔(dān)保。
中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事甘功仁對(duì)法治周末記者說，近兩年財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門其實(shí)出臺(tái)了不少部門規(guī)章，限制和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的適用，國務(wù)院也一直要求對(duì)其清理退出，但對(duì)地方政府融資行為一直缺乏統(tǒng)一的行政法規(guī)。
雖然審計(jì)署稱贊地方政府債務(wù)管理制度有所完善，36個(gè)中有28個(gè)出臺(tái)了地方政府性債務(wù)管理制度，但似乎效果并不顯著。
“自己監(jiān)督自己，那是不可能的?！钡使θ收J(rèn)為，地方債務(wù)從根源上說其實(shí)主要不是法律問題，而在于中央與地方關(guān)系，中央給地方多大程度上的自主權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)能否匹配起來。
