《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）提出保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板，合理保障融資平臺公司正常融資需求。要求金融機構(gòu)在按照市場化原則采取必要風(fēng)險緩釋措施基礎(chǔ)上，不抽貸、壓貸或停貸。當(dāng)前背景下市場化原則如何把握？金融機構(gòu)現(xiàn)處在左右為難的境地，如果抽貸、壓貸或停貸就有違國辦發(fā)〔2018〕101號的精神，如果繼續(xù)放貸必須按照市場化原則操作，而且不得新增政府隱性債務(wù)，城投公司由政府信用背書轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨硇庞脫?dān)保，有效資產(chǎn)不足，金融機構(gòu)和平臺公司融資人員實在難以操作。對此，很多奮斗在融資一線的同志陷入了迷茫，一方面領(lǐng)導(dǎo)拿國辦發(fā)〔2018〕101號文來壓擔(dān)子，另一方面政策的高壓線觸手可及。如何理解國辦發(fā)〔2018〕101號文下平臺公司和金融機構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施補短板，特別是如何理解“合理保障融資平臺公司正常融資需求”，我們來分析探討，可否破局。
一、文件對地方政府投資的要求
國辦發(fā)〔2018〕101號文指出，堅持盡力而為、量力而行，根據(jù)地方財政承受能力和地方政府投資能力，嚴(yán)格項目建設(shè)條件審核，合理安排工程項目建設(shè)，堅決避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)；地方政府建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)量力而行，加大財政約束力度，在建設(shè)項目可行性研究階段充分論證資金籌措方案；嚴(yán)格項目建設(shè)條件審核，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)有序推進。從文件中看國家在項目投資上的原則是堅持盡力而為、量力而行。因此并不是什么項目都可以投，在投之前的建設(shè)項目可行性研究階段要充分論證資金籌措方案，區(qū)分項目的輕重緩急。
因此，哪怕是在當(dāng)前國內(nèi)外各種不利因素相互疊加、整個經(jīng)濟下行的背景下，國家還是牢牢把握了防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，項目在投資之前要充分論證資金籌措方案，項目投資要有輕重緩急之分，用理性思維把控補短板的力度。
二、文件對地方融資平臺的要求
（一）《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）規(guī)定，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)；剝離融資平臺公司政府融資職能。
（二）財政部于2015年12月21日發(fā)布的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)〔2015〕225號）規(guī)定，取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持。
（三）財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會于2017年4月26日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）規(guī)定，融資平臺公司自2015年1月1日起的新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
（四）國辦發(fā)〔2018〕101號指出：支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。
三、文件對金融機構(gòu)的要求
（一）自從銀監(jiān)會2010年開始對融資平臺公司監(jiān)管以來，銀監(jiān)會監(jiān)管政策就明確規(guī)定，監(jiān)管類融資平臺仍按平臺管理，不得進行商業(yè)化融資。《指導(dǎo)意見》中的“尚未轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司”實質(zhì)就是“監(jiān)管類”平臺，監(jiān)管類平臺就是指自身無充足穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流、不具備商業(yè)化貸款條件的平臺，除保障房外，銀行不得對其新增任何形式的授信，否則違規(guī)。
（二）金融機構(gòu)要在采取必要風(fēng)險緩釋措施的基礎(chǔ)上，按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。
（三）在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系的基礎(chǔ)上，對必要的在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險的前提下與金融機構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。按照一般企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺公司審核放貸。
（四）在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。
四、公益性項目與政府支出責(zé)任
投資公益性項目的目的是為社會提供公共產(chǎn)品，公益性項目通常具有這些特點：
一是公益性項目投資大部分集中在非生產(chǎn)經(jīng)營性領(lǐng)域，形成的資產(chǎn)大部分處于非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，具有較強的非盈利性；
二是投資資金來源和使用具有無償性；
三是大部分公益性項目的使用也具有無償性，免費向全部社會成員提供服務(wù)；
四是公益性項目投資所形成的資產(chǎn)，只有社會效益而沒有經(jīng)濟效益，所以項目本身很難產(chǎn)生現(xiàn)金流。
公益性項目投資的這些特點決定了在提供公益性項目方面市場是“失靈”的，政府應(yīng)該“有所為”，承擔(dān)投資責(zé)任。因此決定了公益性項目投資的資金絕大部分來自財政資金，也不排除個人或企業(yè)以捐贈等形式投資（如各地被援建的逸夫小學(xué)、西藏林芝市被援建的諸多基礎(chǔ)設(shè)施等）。
五、如何正確助力基建補短板
根據(jù)本文前面四點羅列分析，我們來分析平臺公司基于補短板如何籌資、如何參與項目建設(shè)。
（一）按照本文第二點國家對地方融資平臺的要求歸納，有三個關(guān)鍵點特別要注意，一是2015年1月1日以后融資平臺無論以什么名義舉借的債務(wù)都屬于企業(yè)債務(wù)；二是轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。三是（財預(yù)〔2015〕225號）規(guī)定，取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持。
結(jié)論：一是融資平臺可以承接政府公益性項目；二是平臺公司無論是否轉(zhuǎn)型在2015年1月1日后形成的債務(wù)即是企業(yè)債務(wù)；三是轉(zhuǎn)型后的平臺公司可以參與PPP項目和政府購買服務(wù)項目。
（二）按照本文第三點國家對金融機構(gòu)的要求歸納，有兩個關(guān)鍵點要注意：一是監(jiān)管類融資平臺仍按平臺管理，不得進行商業(yè)化融資；二是不得增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。
結(jié)論：一是平臺公司只有按照銀監(jiān)會要求退出名單制管理后，銀行才能為“退出為一般公司類”的融資平臺公司審核放貸；二是所借債務(wù)純粹為企業(yè)債務(wù)。
（三）按照本文第四點公益性項目與政府支出責(zé)任歸納，公益性項目是政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，屬于地方事權(quán)，財政負(fù)有支出責(zé)任，是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)。
結(jié)論：公益性項目應(yīng)當(dāng)由政府買單。
根據(jù)前面分析，平臺公司和金融機構(gòu)如何正確參與基建補短板呢？
一是對于必要的存量在建項目，為避免出現(xiàn)工程爛尾，平臺公司在不擴大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險的前提下可以繼續(xù)與金融機構(gòu)協(xié)商貸款；
二是對于市場化轉(zhuǎn)型成功，已經(jīng)“退出為一般公司類”的融資平臺公司，金融機構(gòu)可以審核放貸，所借債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)；對于沒有退出名單制管理，未能實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型達到全覆蓋類的平臺公司，受銀監(jiān)會文件限制，銀行將不能放貸。也有的政策性銀行另有規(guī)定。
三是在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，平臺公司可以與金融機構(gòu)協(xié)商展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。對此，我們理解借新還舊也是可以的，只要總量控制在不增加地方隱性債務(wù)規(guī)模的大籠子里，應(yīng)該是可行的。不過對于既沒有其他債務(wù)化解措施又對隱性債務(wù)總量進行隱瞞的平臺公司，借新還舊將會受到影響。實際操作過程中，由于政策要求政府不能擔(dān)保、不能出具擔(dān)保函，已有的各種政府性擔(dān)保文件都要撤銷，可能會影響到債務(wù)展期或者借新還舊的成功率。
四是對于將地方公益性基礎(chǔ)設(shè)施類短板項目建設(shè)資金納入了財政預(yù)算的，平臺公司可以依法合規(guī)參與該類項目建設(shè)；
五是對于有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司，在市場化轉(zhuǎn)型改制后，可以作為社會資本參與補短板類政府和社會資本合作（PPP）項目；
六是對于安排了預(yù)算的政府購買服務(wù)類的民生短板項目，平臺公司可以積極參與。
七是通過發(fā)行公司信用類債券、將有些合適的存量項目轉(zhuǎn)為合規(guī)的政府和社會資本合作（PPP）等市場化方式開展后續(xù)融資。
六、對國辦發(fā)〔2018〕101號文的冷思考
國辦發(fā)〔2018〕101號文配套政策措施第六條提出了“合理保障融資平臺公司正常融資需求”的一系列舉措。針對此，部分業(yè)內(nèi)人士、專家認(rèn)為，這對于城投行業(yè)而言是“冬去春來”的重大利好政策，而我認(rèn)為不盡然。
（一）不增加隱性債務(wù)并按照風(fēng)險可控商業(yè)可持續(xù)原則授信對于金融機構(gòu)來講難以實現(xiàn)。有收益的項目可能已經(jīng)采取PPP模式或者其他方式做了，融資平臺無法融資的項目絕大多數(shù)都是純公益性項目，既無現(xiàn)金流也無收益，銀行根本無法按照商業(yè)化原則、合規(guī)性原則信貸投放，如果投放了，一是存在政策合規(guī)風(fēng)險，二是無法落實還款來源風(fēng)險。
（二）中發(fā)27號文、46號文對地方政府新增隱性債務(wù)是絕對禁止的，控制化解地方政府隱性債務(wù)仍是防范系統(tǒng)性風(fēng)險的首要任務(wù)，指導(dǎo)意見在“配套政策措施”第十條重申了這一點。公益性項目融資最終還是會形成隱性債務(wù)，短板項目多是公益性項目，因此文件提出合理保障融資平臺公司正常融資需求，滿足補短板要求略顯尷尬。
（三）大部分地方政府財政俗稱吃飯財政，地方財力有限，有限的財政收入基本上只能用于地方基本公共服務(wù)的支出，沒有多余資金用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上；雖然國家通過發(fā)行政府債券來解決地方建設(shè)資金，但是還是滿足不了地方在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入的快速增長要求。
下一步，希望國家在中央和地方財權(quán)和事權(quán)的分配上，有進一步的改革舉措，能夠從根本上解決問題。黨的十九大報告指出，要建立“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方財政關(guān)系。說明高層已經(jīng)非常清晰的認(rèn)識到了這個問題。值得慶賀的是國務(wù)院前不久印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，邁出了中央和地方事權(quán)劃分重要的一步?？偟目矗ㄟ^明確地方政府支出責(zé)任，降低地方政府的舉債沖動，是化解地方債風(fēng)險的治本之策，這也成為未來幾年深化改革的重大任務(wù)之一。我們期待著國家進一步深化改革，讓我們的干部面對文件不再“停杯投箸不能食，拔劍四顧心茫然”。
