來源：現(xiàn)代咨詢 作者：陳海蔚 張奇 一、地方政府專項債概況 （一）地方政府專項債簡介 在剝離融資平臺政府融資職能和規(guī)范地方政府債務的背景下，財政部為地方政府債務融資開辟前門，鼓勵地方政府探索項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債（以下簡稱“項目收益專項債”），為地方政府債務融資開辟新途徑。
當前財政部已成熟推出土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費公路三類專項債券，地方政府積極在其他公益性領域內(nèi)試點探索，如軌道交通、公立醫(yī)院、高等院校等專項債券。
表1 財政部專項債券相關政策文件
（二）地方政府專項債發(fā)行狀況
1、2018年地方政府專項債發(fā)行情況
截止11月份，全國共完成新增專項債券13207億元，占2018年新增專項債務限額13500億元的98%，平均利率為3.9%，平均期限為4.6年。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2018年新增項目收益專項債10336億元，其中以土地儲備、棚戶區(qū)改造專項債券為主，占比分別為57%與31%。
圖1 2018年項目收益專項債券發(fā)行分類
2、后續(xù)年份地方政府專項債發(fā)展展望
新增專項債額度自2015年開始，經(jīng)歷了1000億、4000億、8000億、13500億元的增長過程，2018年12月的全國財政工作會議提出2019年將繼續(xù)大幅增加地方政府專項債券，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。
2018年12月，人大常務委員會授權國務院在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內(nèi)，提前下達下一年度新增地方政府債務限額。目前已下達新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，2019年后專項債務發(fā)行節(jié)奏更加緊湊。
二、新形勢下地方政府專項債的創(chuàng)新應用
（一）政府專項債與城投債券功能互補
城投債在推動中國城市發(fā)展進程發(fā)揮了不可或缺的作用，但在本輪融資平臺強監(jiān)管下，城投債失去了政府信用背書后發(fā)行難度增加，平臺公司難以持續(xù)推動城市發(fā)展。
此背景下地方政府專項債可與城投債形成功能互補作用，以地方政府為發(fā)行主體的專項債發(fā)行難度較低，可直接基于政府信用和項目質地以較低成本募集大量資金，與城投債形成良性互補，共同推動城市建設發(fā)展。
專項債券發(fā)行解決部分政府資金缺口，也為平臺公司的業(yè)務開展帶來機遇，平臺公司可在土地儲備、棚戶區(qū)改造等領域承接政府項目，與政府形成市場化交易結算機制，提升公司經(jīng)營收益能力，為公司市場化轉型奠定基礎。
圖2 政府專項債與城投債功能互補示意圖
（二）政府專項債與PPP的有效銜接
當前地方政府現(xiàn)存的融資方式僅有PPP和政府債。在規(guī)范化運作和財政承受能力約束下，PPP推進面臨一定難度，且期限短、缺乏運營內(nèi)容項目不適宜采用PPP運作。
一方面，政府專項債可為PPP難以推進或不適宜采用PPP的項目募集建設資金，化解財政資金壓力，推動項目進展。另一方面可進一步探索政府專項債券與PPP的結合使用方式，在厘清法律關系的前提下，嘗試以專項債資金為PPP提供合理資金支持，如專項債作為政府方資本金出資成立項目公司等。
圖3 政府專項債與PPP有效銜接示意圖
（三）政府投融資體制增添新動力
政府投融資是指地方政府為城市基礎設施建設、片區(qū)開發(fā)提供資金來源的重要方式。近年來，地方政府通過融資平臺、PPP、購買服務等模式為城市發(fā)展提供有力資金支出，在政府債務融資和PPP規(guī)范化的背景下，地方需要開創(chuàng)新型投融資方式滿足城市發(fā)展需求。
政府專項債，尤其項目收益專項債的出現(xiàn)有效的改善政府投融資困境，成為支持地方基礎設施建設的重要力量，有效的維持地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府專項債為地方政府投融資體制新增強有力的新動力，助力與政府投融資體制完善化。
圖4 政府投融資體制示意圖
三、地方政府專項債發(fā)展再思考
（一）募投項目遴選合規(guī)合理
專項債券需優(yōu)先遴選質地較優(yōu)、手續(xù)合規(guī)的項目。一方面項目未來可形成較為穩(wěn)定、可觀的政府性基金收入或專項收入，保障專項債券償債資金來源；另一方面完善環(huán)評、可研批復、土地證、規(guī)劃許可證等項目審批手續(xù)，保障項目合法合規(guī)。合理的遴選標準利于降低債券發(fā)行申請難度，有力規(guī)避債券發(fā)行過程的法律風險和債券償還過程中的違約風險。
（二）債券資金使用監(jiān)督
專項債券資金使用需嚴格對應項目，債券資金合規(guī)性使用是保障投資者利益的重要前提，財政部門和審計部門需加強債券資金撥付、使用、支付等環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，既要規(guī)避主管部門、實施單位出現(xiàn)資金挪用，又要避免債券資金大量閑置，提升資金使用效率。
（三）債券信息持續(xù)披露
除專項債券首次發(fā)行需披露項目概況、項目收益與融資自求平衡方案、法律意見書、專項評價報告等文件外，在債券存續(xù)期內(nèi)，地方政府仍需持續(xù)披露債券相關信息，包括但不限于地方財政經(jīng)濟發(fā)展狀況、債券資金使用情況、項目建設進度與運營情況、項目收益與對應形成的資產(chǎn)情況以及其他可能影響專項債券償還能力的重大事項。
（四）第三方專業(yè)機構引入
地方政府在發(fā)行專項債券前期，可積極發(fā)揮第三方機構的專業(yè)能力以輔助債券發(fā)行，協(xié)助政府完成項目遴選與手續(xù)完善、策劃資金平衡方案、編制債券發(fā)行方案。通過引入第三方專業(yè)機構可提高政府公信力，避免政府自說自話，規(guī)避債券發(fā)行存在的部分問題，降低債券潛在風險和發(fā)行難度，提高債券募集能力。
