近年來，我國地方政府性債務問題越來越引起社會的關注。特別是在當前經濟增速放緩的情況下，地方債可能帶來的金融和財政風險尤其需要引起重視。但一直以來，對相關債務規(guī)模和風險的判斷與爭議始終存在，各種說法莫衷一是，這既不利于中央政府的決策和政策制度的出臺，也不利于地方政府和政府投融資平臺正常開展工作。那么如何才能破除城鎮(zhèn)化建設中的融資障礙，防范地方政府的債務風險呢？關鍵還是要深化改革。
（一）改革政府融資的隨意性，適度控制舉債規(guī)模
針對目前地方政府融資平臺公司現狀，要按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）等文件規(guī)定進行清理規(guī)范，防止平臺公司數量盲目增加、債務規(guī)模不斷擴大。嚴格控制新增貸款和債務規(guī)模。依據國發(fā)[2010]19號規(guī)定，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。因此，平臺公司債務規(guī)模應當嚴格控制在公司償債能力范圍內。經清理整合后保留的融資平臺公司融資行為必須規(guī)范，融資和擔保要嚴格執(zhí)行相關規(guī)定，向銀行業(yè)金融機構申請貸款須落實到符合條件的項目。銀行當前既不能放任該類貸款繼續(xù)增加，聚集信用風險，也不能操之過急，快速壓縮貸款規(guī)模，使項目爛尾產生“多米諾骨牌”效應。目前的主要工作是管理好存量貸款，保證信貸資金的合規(guī)使用，同時調整優(yōu)化貸款結構。對于問題貸款，首先得保證利息償付順暢，同時通過分期還款計劃逐步壓縮貸款規(guī)模。為防止集中度風險、流動性風險，應對政府融資平臺貸款實行總量控制。
作為任何一個城市，政府的舉債都應該是有合理限度的。通過對目前我國部分城市建設融資的情況分析，處于經濟相對發(fā)達地區(qū)的城市，這些城投公司的整個資產負債水平與這些城市的GDP之間，與地方財政一般預算收入之間，是存在一個相對合理的比例的。如果這個比例過大，將會給政府償債帶來很大的壓力和負擔。要制約地方政府過度負債、盲目投資的沖動，讓投融資平臺成為一個受約束的平臺，就需要建立一個地方政府債務規(guī)?？刂坪皖A警機制，無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的投資行為，都應當要求地方政府的債務規(guī)模必須與財力相匹配。在這方面，可以借鑒發(fā)達國家政府債務管理指標體系，綜合運用債務負擔率（債務余額與GDP的比率）、債務依存度（當年債務增加額與總支出的比率）、償債率（當年債務償還率與當年可支配收入的比率）等指標，來測算地方投融資平臺債務的規(guī)模，并通過將各項指標的實際值與國際和國內警戒標準相比較的方法，將指標的風險狀態(tài)歸并于風險較低區(qū)、風險較高區(qū)和風險極高區(qū)三種狀態(tài)，從而判斷和計算地方投融資平臺債務的運行狀態(tài)和風險指數，預警風險的現狀。確保債務規(guī)模保持在安全、合理的范圍之內。一旦風險監(jiān)測指標超過設定的警戒線，相關管理部門應當立即采取措施使之降低到警戒線以下。
此外，應當著手對地方政府投融資平臺進行規(guī)范化、透明化的改革。提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負債轉變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。建立地方政府投融資責任制度，無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，期限必須盡可能與政府任期相一致，同時在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，適時探索實施地方政府財政破產制度并追究主要領導人的責任。
（二）改革政府投資的盲目性，守住債務“紅線”和償債“底線”
根據政府職能的要求，地方政府擔負著提供社會公共產品的責任，并且隨著經濟發(fā)展，對于社會公共產品的需求與日俱增。但實行分稅制之后，地方政府財力和事權不匹配、事權過多與財力不足的矛盾越來越突出。因此，地方政府介入投融資活動，就成為解決這一矛盾的普遍選擇。
地方政府投融資平臺的高額負債增加了政府的財政負擔。由于地方政府投融資平臺項目貸款的還款來源都列入政府財政頂算，并報當地人大常委會審議通過，因此地方政府成為貸款的最終還款人。也正是由于有了地方政府的財政擔保，各大商業(yè)銀行才敢于向經營收益有限、財務實力并不雄厚的政府投融資平臺大量放貸。但是，投融資平臺的高額負債形成的還款壓力增加了地方政府的財政負擔。因此，城市基礎設施建設要和財政投入相結合。財政支持和地方政府的投融資活動一定要進行有效的對接，當資產負債率達到一定的界線，如65%、70%時，這就是債務的紅線，就必須馬上發(fā)出預警信號。政府財政部門需要無條件的注入資產，或者注入資金，只有這樣結合起來，整個城市建設的融資行為，才能控制住風險。
目前在國內已經有比較成熟的風險防范和控制經驗。有的地方通過把城市建設基金辦公室，或者城市建設債務償還辦公室與城投公司合署辦公，有的地方將財政資金和政府的負債進行聯合捆綁，每年通過財政資金投入一部分，土地的轉讓收入投入一部分，其他國有資產轉讓的收益再投入一部分，形成城市建設債務償還基金，作為未來償還政府負債的長期的保障。例如，每年投入兩、三個億，十年就是二三十個億，日積月累，積少成多，這個規(guī)模也是相當可觀的。城建償債基金建立起來以后，就可以多做政府債務調節(jié)和償還的事情，能夠在城市建設融資的動態(tài)過程當中，保持債務融資和債務償還的相對平衡關系，保證現金流的正常流動，這就是償債的底線。這樣，才不至于出現以往有的城市出現的債務鏈即將斷裂，甚至把投融資平臺撤銷、丟棄的情況。
在肯定地方政府投融資在緩解財力與事權矛盾、滿足城市基礎設施公共產品供給上發(fā)揮重大作用的同時，也要看到在實際操作中，由于地方政府投融資管理體制的不完善，導致諸如償債風險日益加大，一些地方政府違規(guī)或變相提供擔保等問題日益嚴重，威脅著經濟的健康發(fā)展和穩(wěn)定。因此通過管理體制的改革創(chuàng)新，才能進一步促進地方政府財力與事權的匹配，更好地滿足城市基礎設施的供給。
此外，地方政府要加快地區(qū)經濟發(fā)展速度，努力拓展財政增收空間，積累財政實力用于消化貸款欠款，樹立新增財力首先用于消化赤字債務的意識。實行規(guī)范的部門預算和綜合預算，并嚴格按預算執(zhí)行。結合地方政府財政資金狀況，區(qū)分輕重緩急，制定出一套合理和規(guī)范的政府債務規(guī)劃，合理安排預算支出，適當安排財政專項還貸資金，制定新舊貸款本息還款計劃，每年在預算內安排一定數量的資金用于償債，并根據財政情況和還債需要逐年增加，逐步償還地方政府融資平臺的貸款本息。
（三）改革政府投融資運作機制，發(fā)揮市場配置資源和緩釋風險的作用
為應對政府的債務風險，應當著手對地方政府投融資平臺進行市場化改革，進一步完善投融資體制。讓地方政府直接面對市場，以提升直接融資能力。在市場各方力量的共同監(jiān)督下，促使地方政府規(guī)范借貸行為，控制債務風險。對一些大型基礎設施項目，如橋梁、污水處理廠等可以采用BOT、TOT、BT等經營方式，從而減輕地方政府的財政負擔。
再者就是對現有資產、資源進行優(yōu)化重組和整合，夯實政府投融資平臺公司，增強平臺的資本實力。要通過引進民間投資等市場途徑，促進投資主體多元化，改善平臺公司的股權結構，形成一批規(guī)模大、實力優(yōu)、抗風險能力強的投融資平臺公司，使其真正成為地方政府強化宏觀調控能力、合理調配資源、促進經濟結構調整的重要平臺。
要積極創(chuàng)造條件推動市政債券、房地產信托等公開發(fā)行，鼓勵地方政府融資平臺通過發(fā)行證券化產品進行直接融資。
從我國各地基礎設施的建設情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機制密切相關，例如投資銀行和會計師、律師、評級機構的參與等等，促進了項目投融資行為的規(guī)范化。我們也可以創(chuàng)造條件申請設立產業(yè)投資基金，以擴大吸引社會資金進入政府投資項目的渠道。同時，對于新型城鎮(zhèn)化建設中的新型城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)或科技園區(qū)建設，也可以嘗試運用更為市場化的投融資方式來經營基礎設施項目和整體開發(fā)，例如可以采取包括存量資產的證券化和采取更為靈活的融資安排等，進行融資和開發(fā)建設。
