國家審計(jì)署摸底全國政府性債務(wù)從8月至今,收官在即,備受矚目?!督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉,目前,各省正在抓緊匯總數(shù)據(jù)上報(bào)審計(jì)署各地特派辦。而據(jù)審計(jì)人員透露,地方政府性債務(wù)規(guī)模較2011年的審計(jì)結(jié)果增長較多,幾乎翻番,而B T等新舉債方式成為拉動(dòng)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的重要推手。
業(yè)內(nèi)人士稱,盡管債務(wù)增長較快,但若在摸底之后,政府穩(wěn)定地方融資平臺(tái)的債務(wù)增速,強(qiáng)化對融資平臺(tái)債券發(fā)行的控制,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不至于失控,也不大可能發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。而要根本解決地方政府債務(wù)問題,健全地方財(cái)政體系、實(shí)現(xiàn)中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的基本平衡才是良藥。
摸底
由于我國地方政府不被允許自行發(fā)債,所以我國地方政府債務(wù)多表現(xiàn)為地方各級(jí)政府成立的融資平臺(tái)負(fù)債。這些融資平臺(tái)或向金融部門借款,或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)債或項(xiàng)目債,近年來平臺(tái)公司通過信托等方式融資也屢見不鮮。由于地方政府有些舉債方式不僅成本高,而且十分隨意、缺乏約束,引發(fā)各界對債務(wù)規(guī)模高企的擔(dān)憂。
根據(jù)國家審計(jì)署此前的審計(jì)結(jié)果,截至2010年末,全國地方政府性債務(wù)余額10 .7萬億。而為了進(jìn)一步“摸底”地方政府債務(wù)現(xiàn)狀,今年8月,審計(jì)署已經(jīng)按照國務(wù)院要求組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)再次進(jìn)行審計(jì),目前審計(jì)行動(dòng)已接近收官。 官方數(shù)據(jù)尚未出爐,一些研究機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì)已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)測算。野村證券26日發(fā)布最新報(bào)告稱,通過對869家融資平臺(tái)公司的財(cái)報(bào)進(jìn)行分析,估計(jì)2012年融資平臺(tái)債務(wù)總額為人民幣19萬億,其中帶息債務(wù)14.3萬億。野村證券指出,其樣本中有736家融資平臺(tái)公布了2009年至2012年歷年的債務(wù)數(shù)據(jù),這736家融資平臺(tái)帶息債務(wù)及債務(wù)總額同期增長39%。
“雖然全國范圍來看融資平臺(tái)債務(wù)與G D P比率是可控的,但債務(wù)與財(cái)政收入的比率表明融資平臺(tái)債務(wù)仍給地方政府造成沉重負(fù)擔(dān),我們估計(jì)債務(wù)與財(cái)政收入的比率為109%,仍高于許多地方政府設(shè)定的100%的臨界值?!币按遄C券指出。
中國社科院金融研究所研究員劉煜輝也根據(jù)中國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行過相關(guān)測算,他估計(jì),若將銀行表內(nèi)信貸對融資平臺(tái)的融資、銀行作為通道對融資平臺(tái)的融資以及地方政府之間BT代建等方式所形成的債務(wù)加在一起,債務(wù)規(guī)模會(huì)顯著超出2010年的水平,恐怕已突破20萬億元。
融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)若爆發(fā),也將快速傳導(dǎo)到銀行體系。銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在今年4月指出,從2012年末算起,共有3.49萬億元貸款將在未來三年內(nèi)到期,占全部平臺(tái)貸款余額的37.5%??紤]到部分地方政府債務(wù)資金不能產(chǎn)生滿意的回報(bào)率,這意味著未來幾年內(nèi)可能出現(xiàn)大量的不良貸款,這將對中國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表產(chǎn)生顯著沖擊。
中債資信評級(jí)業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理霍志輝日前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,近期看“土地財(cái)政”在一定程度上緩解了地方政府債務(wù)還本付息的壓力;但長期看,由于土地稀缺和不可持續(xù)性,地方政府過度依賴土地出讓收入的局面不會(huì)長久,如果不改變這種局面,則地方政府債務(wù)將會(huì)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。“債務(wù)規(guī)模很大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的部分西部地區(qū)以及過度舉債的東部發(fā)達(dá)地區(qū)值得關(guān)注?!彼赋?。
融資平臺(tái)類債務(wù)或已達(dá)19萬億
失控
新舉債方式推動(dòng)債務(wù)快速增長
“這兩年時(shí)間舉債規(guī)模特別大!”這是某基層審計(jì)人員向記者談及此次審計(jì)的第一句話,語氣頗不平靜。該審計(jì)人員繼續(xù)說“這次審計(jì)出來的總的債務(wù)規(guī)模在2011年審計(jì)結(jié)果的總規(guī)模基礎(chǔ)上幾乎翻一番,增長速度確實(shí)很快了。”
與2011年不同的是,此次審計(jì)把通過信托、B T、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務(wù)納入審計(jì)范圍。該審計(jì)人員指出:“過去這些舉債形式也比較少,這次把新舉債方式納入口徑,規(guī)模較大,快速拉動(dòng)債務(wù)增長?!?/P>
中債資信評級(jí)業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理霍志輝也表示,“2012年地方政府債務(wù)又開始快速增長,特別是一些信托、建筑商BT等隱蔽性較高的融資方式?!?/P>
據(jù)審計(jì)人員介紹,所謂BT模式,簡單來講就是,地方政府給開發(fā)商100畝地,開發(fā)商用50畝地蓋樓,政府和開發(fā)商商定20年分期付款,每年交付一定數(shù)額租金,20年之后樓房產(chǎn)權(quán)歸政府所有?!斑@次審計(jì)中,把未來20年政府要付的錢統(tǒng)統(tǒng)算作債務(wù),”該人員告訴記者“這種現(xiàn)象是這兩年才比較突出的,一般來講,縣、市的開發(fā)區(qū)這種情況較多?!?/P>
此前,中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所發(fā)布報(bào)告指出,部分地方政府為了獲得資金,不惜以較高的資金成本為代價(jià),通過與信托公司合作、建設(shè)—轉(zhuǎn)讓模式(BT模式)、委托代建回購等方式進(jìn)行違規(guī)融資與變相集資。審計(jì)署審計(jì)長劉家義在今年6月份指出,地方政府違規(guī)集資與變相融資的規(guī)模高達(dá)2181億元。一個(gè)典型案例是,江蘇如皋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)2008年至今已經(jīng)向公眾四次集資,承諾利息最高為14%。
與上文提到的較為隱蔽的新舉債方式不同,地方融資平臺(tái)已是地方債務(wù)的老話題了,然而老話題卻出現(xiàn)新內(nèi)容。自2011年以來,地方融資平臺(tái)下沉趨勢明顯?!吧洗螌徲?jì)時(shí),地方融資平臺(tái)多存在省、市一級(jí),全國只有大概三分之一的縣有平臺(tái)公司,且多在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。而此次審計(jì)發(fā)現(xiàn),基本上每個(gè)縣都有了自己的融資平臺(tái)公司?!睋?jù)介紹,縣一級(jí)的融資平臺(tái)公司不能發(fā)債券,縣上建立融資平臺(tái)就是為了取得貸款,該審計(jì)人員聲調(diào)抬高道“它就是中央銀行的取款機(jī)?!庇浾攉@取的某地方審計(jì)局審計(jì)工作總結(jié)中寫到:融資平臺(tái)公司不易變現(xiàn)的資產(chǎn)較多,資產(chǎn)質(zhì)量較差,自身基本無償債能力,很多公司虧損。
而一位來自江蘇省某城投公司人士對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,據(jù)他了解,江蘇省整體債務(wù)有一定增長,但仍在安全線之內(nèi)。他認(rèn)為,一些大城市的城投公司經(jīng)營情況沒有問題,用充足的現(xiàn)金流來償還債務(wù),風(fēng)險(xiǎn)不大。
野村證券在報(bào)告中也指出,政府將穩(wěn)定地方融資平臺(tái)的債務(wù)增速,強(qiáng)化對融資平臺(tái)債券發(fā)行的控制。政府有能力避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),2013至2014年不會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)經(jīng)濟(jì)硬著陸的情況。
治理
化解債務(wù)須健全財(cái)政體系
多位專家表示,摸底債務(wù)是解決債務(wù)問題的第一步。中央首先要對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面徹查,才能在此基礎(chǔ)上加以分類處置以化解風(fēng)險(xiǎn)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君表示“中央對地方債務(wù)的管理應(yīng)該采取總額控制的方法。中央政府應(yīng)該給地方一個(gè)債務(wù)限額,一是以省一級(jí)政府為單位限定債務(wù)存量,二是控制增量,即控制每年債務(wù)的增長量。地方政府應(yīng)定期向上級(jí)政府報(bào)告地方債務(wù)相關(guān)信息。”
野村證券發(fā)布的研究報(bào)告指出:一旦各方清楚了解到融資平臺(tái)的債務(wù)余額規(guī)模,第二步便是討論如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),預(yù)計(jì)討論可能發(fā)生在2014年。野村估計(jì)中央政府可能承擔(dān)部分融資平臺(tái)債務(wù),實(shí)施債務(wù)重組,延長部分融資平臺(tái)債務(wù)的期限,甚至可能允許個(gè)別信用違約發(fā)生;地方政府可能需要?jiǎng)冸x部分資產(chǎn)來償還債務(wù)。
而在中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇看來,化解債務(wù)問題核心在于健全地方財(cái)政體系。高培勇日前指出,當(dāng)前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),主要不在于規(guī)模,而在于機(jī)制。
“幾乎所有的地方政府借債的時(shí)候都沒有,或者很少考慮如何償還。中國地方政府之所以成為這樣一種債務(wù)人,和中國的財(cái)政體制有直接關(guān)系。”高培勇說,“在中央政府眼里,地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的時(shí)候,孩子就可能去淘氣,就走出去借債。只有地方政府有一個(gè)健全的處理自己收入與支出的資格和條件,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)才可能真正化解。因此要真正解決中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題,首先要健全地方財(cái)政體系。”
因此,中國政府應(yīng)盡快改變財(cái)稅體制,實(shí)現(xiàn)中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的基本平衡。對地方政府而言,這將意味著上交部分事權(quán)、征收新的基于財(cái)產(chǎn)的稅收、發(fā)行政府性債券等新舉措。