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加強政府投融資管理是化解債務(wù)風(fēng)險的根本

作者:丁伯康 來源:中國現(xiàn)代集團

日期:2013.10.11 閱讀:3872

    近年來各地政府為了大力推進地方經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè),紛紛加大項目投資力度,從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到新興產(chǎn)業(yè),可以說遍地開花。這些工程項目的開工建設(shè),需要巨大的資金投入,也帶來不少地方不顧本地發(fā)展實際,千方百計招商引資、籌資融資。政府投融資平臺數(shù)目繁多;籌資渠道缺乏規(guī)范性和透明性;政府投資決策隨意性強,建設(shè)項目論證不充分等,造成地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,政府投資效率低下。究其原因,還是地方政府缺乏在投融資管理體制和制度的約束。
  
    一、當(dāng)前地方政府投融資活動存在的問題
  
    1、缺乏完整的法律保障體系
  
    目前,我國地方政府投融資方面的立法還停留在1978年的立法階段。關(guān)于地方政府投資方面的立法,還停留在2004年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號);2009年5月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》和2009年國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》(國發(fā)〔2009〕26號)三個法條的制定上。
  
    2、地方政府投融資平臺建設(shè)不規(guī)范
  
    地方政府投融資平臺,根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)的解釋,是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,承擔(dān)政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。包括城建投資公司、交通投資公司、水務(wù)投資公司、新區(qū)建設(shè)開發(fā)公司等各種類型、通過劃撥土地、注入資金、設(shè)備和房產(chǎn)等國有資產(chǎn)組建而成的資產(chǎn)與現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。往往這類公司的資產(chǎn)質(zhì)量不高,盈利能力和現(xiàn)金流狀況較差,需要地方政府通過一定的財政支持方式,如補貼收入、貼息、回購等形式和手段,才能維持適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)負(fù)債水平和持續(xù)的融資能力。從而將融入的資金投入到市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中去,以完成一定的地方經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。
  
    目前這類公司本身的運營和監(jiān)管都存在問題,有的一個縣有五六個投融資平臺。由于這樣的公司數(shù)量眾多,大小不一,造成資產(chǎn)質(zhì)量和運作水平參差不齊,具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)非自律性。
  
    3、地方政府融資的隨意性強
  
    近幾年來,全國各地城市化建設(shè)速度加快,資金需求量也異常增加。截至2012年底,全國已有近10000家地方政府投融資平臺,負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到9.8萬億。在這10000家平臺企業(yè)中,70%以上為縣區(qū)級政府投融資平臺公司。
  
    就像投融資平臺的肆意瘋長一樣,地方政府的融資隨意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制,地方政府如何借錢、如何花錢、投資效率如何等,根本無法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長,不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān),增大了銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險,也形成了地方政府未來長期的償還壓力。因此,地方政府投融資平臺已經(jīng)成為需要特別關(guān)注的、金融市場最為活躍的負(fù)債主體,而伴隨它的是銀行業(yè)債務(wù)風(fēng)險的急劇增加。
  
    4、法律監(jiān)督機制滯后
  
    長期以來,我國缺乏一套行之有效的、規(guī)范化的地方政府投融資管理制度,同時也缺乏一套嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督機制和監(jiān)督法律。直到2009年初,中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出了對地方政府組建投融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具以及配套資金融資渠道的監(jiān)督檢查。2010年19號文為標(biāo)志的一系列清理、規(guī)范和整頓地方投融資平臺的相關(guān)政策規(guī)定陸續(xù)出臺,才使平臺企業(yè)的融資受到了不同程度的約束。
  
    5、社會公眾監(jiān)督缺失
  
    在地方政府投融資過程中,一直由政府承擔(dān)著主導(dǎo)的角色。現(xiàn)有的投融資管理體系、管理制度以及融資平臺建設(shè),無一不是由政府主導(dǎo)的。雖然不少地方的政府部門,力求在項目規(guī)劃、包括項目實施過程,渴望提高公眾的參與度,但是結(jié)果是,政府投資項目實施過程,還是鮮見公眾和居民的身影,缺乏公眾的參與。公眾聽證會僅僅局限于價格調(diào)整、稅率變動等領(lǐng)域,故而一直以來我國地方政府投融資項目和工程建設(shè)都是政府內(nèi)部操作,窄口徑招投標(biāo),透明度和公眾參與度不高,缺乏公眾參與的體制、機制和陽光的項目報告制度。
  
    二、地方政府投融資管理的體系構(gòu)建
  
    1、以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指南
  
    城市發(fā)展戰(zhàn)略是對城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的發(fā)展所作的全局性、長期性、決定全局的謀劃和規(guī)劃。簡單的說,就是結(jié)合城市社會經(jīng)濟現(xiàn)狀及其區(qū)域地位對城市的未來發(fā)展所做的重大的、全局性的、長期性的、相對穩(wěn)定的、決定全局的謀劃。它研究的內(nèi)容主要包含從宏觀層面上把握城市發(fā)展的定性、定位和定向,從微觀層面上重點關(guān)注土地利用的空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)格局和基礎(chǔ)設(shè)施體系等。
  
    政府投融資決策也是這樣,如果投資決策失誤,投資方向出現(xiàn)偏差,不僅會給地方經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來損失,還會在資金和資源上造成巨大浪費。因此,我們要緊密結(jié)合地方城市的發(fā)展實際,圍繞城市發(fā)展核心戰(zhàn)略,通過降低投資成本和城市運營成本,提升城市持久競爭力;圍繞城市特色,在城市形象、特色塑造,城市產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展方面,提升整個城市的發(fā)展后勁。
  
    2、以城市投融資規(guī)劃為基礎(chǔ)
  
    城市投融資規(guī)劃的核心內(nèi)容,是按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則,結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展的項目實際,梳理和分析利用地方的城市資產(chǎn)和資源,實現(xiàn)建立高效的城市國有資產(chǎn)市場化運作機制、城市資產(chǎn)資源持續(xù)注入機制、政府公益性項目融資管理機制、政府債務(wù)風(fēng)險防控機制和地方政府債務(wù)償還機制的目標(biāo)。
  
    地方政府在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)中,應(yīng)該尊重其自身的客觀規(guī)律,盲目貪大求洋、急于求成或鋪張浪費都將給本地區(qū)健康、持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重后果。因此,地方政府為提高決策的科學(xué)性和可行性,一方面應(yīng)該緊緊圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃來作投融資決策,同時,也應(yīng)該和具體的建設(shè)項目、融資安排、土地資源開發(fā)、融資平臺管理及國有資產(chǎn)運作等多方面工作結(jié)合,進行系統(tǒng)研究和決策。這既是城市投融資規(guī)劃要發(fā)揮的功能,也是政府融資決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。
  
    3、以地方政府投融資決策機構(gòu)為主體
  
    為確保地方政府投資決策的前瞻性和科學(xué)性,需要從政府投資決策體制和組織機構(gòu)方面提供保證。河北省人民政府《關(guān)于推進城市建設(shè)投融資體制改革的意見》(冀政【2009】33號)中,就明確提出要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭,相關(guān)部門和投融資主體主要負(fù)責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機構(gòu),并作為政府投融資管理的決策層,負(fù)責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案,審批資金平衡計劃等投融資工作中的重大事項。
  
    建立和完善地方政府投融資決策委員會,探索城市建設(shè)和融資統(tǒng)一、高效、規(guī)范的投資決策、融資建設(shè)和運營管理模式,讓城市國有資產(chǎn)和城市資源依法規(guī)范運作,不僅可以促進城市資產(chǎn)和資源的高效利用,更為重要的還能為城市創(chuàng)造價值,促進地方經(jīng)濟和社會的快速健康發(fā)展。
  
    4、以實現(xiàn)投融資活動良性循環(huán)為目標(biāo)
  
    科學(xué)的政府項目投資決策、融資建設(shè)和償債機制與傳統(tǒng)的地方政府對投融資管理的方式相比,在強調(diào)項目前期論證、投資決策的基礎(chǔ)上,更加突出融資、建設(shè)和項目后評估等環(huán)節(jié),通過打造政府閉環(huán)投融資管理體系,逐步建立起“謀劃、策劃、規(guī)劃、計劃”的政府投資項目“四化”有機銜接的理論架構(gòu)和方法體系,以保證政府投資計劃能夠滿足城市發(fā)展需要,并通過后評估的信息反饋,對下一步的城市建設(shè)開發(fā)提供借鑒,實現(xiàn)政府性債務(wù)管理的良性循環(huán)。
  
    三、如何加強政府投融資管理
  
    1、計劃管理
  
    投融資計劃管理,是地方政府融資平臺管理體系運行中的首要職能。是整個管理活動的前提和核心,是實現(xiàn)其他管理職能的基礎(chǔ)。計劃功能發(fā)揮的好壞,將決定管理過程諸環(huán)節(jié)的局部及總體效益。在進行融資計劃決策時,應(yīng)根據(jù)本地政府財政實力、融資平臺的具體情況、城市總體發(fā)展規(guī)劃以及城市建設(shè)和發(fā)展需求的先后次序,合理地分配有限的人力、物力和財力,確定好項目的投資規(guī)模、目標(biāo)實現(xiàn)的時間節(jié)點、各層次的具體任務(wù)和職責(zé)范圍,從源頭上控制好政府性債務(wù)。
  
    2、組織管理
  
    組織就是將行為和活動所需的人、財、物和信息等各項資源,進行籌集和配置的過程,包括分工協(xié)作、組織設(shè)計、人員配備、激勵與溝通等。在地方政府融資管理中的組織管理,主要是指對平臺企業(yè)融資管理的組織分工、城市資源調(diào)配、融資管理機構(gòu)的組織設(shè)計及人員配置等方面。
  
    對融資的組織管理,是實現(xiàn)融資計劃管理目標(biāo)的關(guān)鍵功能,由決策機構(gòu)、組織實施機構(gòu)、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機構(gòu)等幾方面構(gòu)成。
  
    3、運營管理
  
    運營管理指地方政府為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo),對融資平臺業(yè)務(wù)開展、舉債過程、資金使用和債務(wù)償還等,進行實時管理的過程。在一定意義上講,它是地方政府通過計劃、組織、實施、控制和激勵等不同方式,對融資平臺的債務(wù)形成和發(fā)展過程進行的管理,也是對其融資、建設(shè)、運營和維護等方面,進行控制的過程。
  
   4、債務(wù)性資金管理

    對債務(wù)性資金的管理,一般包括融資管理、投資管理、財務(wù)管理、項目管理等四個方面。而地方政府要對政府投融資活動的債務(wù)資金進行管理,那么對專業(yè)人員的要求還是非常高的,特別是在金融、投資、財務(wù)和項目管理等方面的知識和經(jīng)驗,顯得尤其重要。