盡管近年來我國經(jīng)濟增長速度放慢，記者走訪多地，包括一些并不顯眼的縣城，卻發(fā)現(xiàn)各地基礎設施建設的腳步并未放慢。新城爭輝，高樓林立，城市外表仍呈現(xiàn)出一派繁華景象。然而，如火如荼搞建設、熱火朝天謀發(fā)展的地方政府，頭上卻正籠罩著揮之不去的債務陰云。
地方政府債務規(guī)模到底有多大？以土地為支撐的負債搞建設模式還能支撐多久？
頻遭唱空
外資機構和西方媒體“唱空中國”的聲音從未停止，而今年，這樣的聲音尤其之多。新一輪的唱空不只是拿經(jīng)濟增速說事，更多是抓住我們自己也不能給出明確解釋的地方政府債務、影子銀行等問題，大肆渲染風險。
很明顯，地方債已成為近期國外“唱空中國”的一個重要理由。國際評級機構惠譽此前于4月9日下調我國長期本幣信用評級，理由就是擔心政府債務膨脹及影子銀行擴張損害金融穩(wěn)定。隨后，穆迪于當月16日宣布下調中國主權信用評級展望，地方債務問題也是理由之一。
國際貨幣基金組織（IMF）年中再次對我國潛在的債務風險表示關注。IMF第一副總裁戴維·利普頓表示，如果將地方政府融資平臺包括在內(nèi)，中國地方政府債務估計已增加到GDP的近50%。
渣打銀行7月發(fā)布研究報告《亞洲債務大起底》，對亞洲企業(yè)、家庭和政府部門的債務和償付能力進行分析稱，在亞洲經(jīng)濟體中，中國的債務問題最讓人擔憂。政府部門杠桿也已接近危險水平。截至2012年末，政府債務占GDP的78%。
7月末，路透社發(fā)表題為“中國江蘇陷入債務噩夢？”的文章，再次將地方政府債務問題推向風口浪尖，認為如果江蘇危機無法收拾，其將整個中國帶入危機的風險顯而易見。
國外機構從個別數(shù)據(jù)和局部現(xiàn)象片面得出的偏頗結論雖不足取信，其影響卻不容小覷。
與此同時，在地方債問題上，國內(nèi)的信心也已經(jīng)頗為脆弱。7月底，國家審計署發(fā)布消息稱，根據(jù)國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。
時隔兩年，審計署或再次啟動對地方政府性債務的全面摸底。這一消息引起了各方高度關注，對市場的影響也立竿見影。消息公布后的第一個交易日，滬深兩市成交明顯萎縮，避險資金從A股市場大量流出。滬指再度失守2000點，當日收報1976.31點，跌幅1.72%。
究其原因，市場擔憂地方債務規(guī)模超乎想象、風險暴露超出預期是大盤下跌的主要原因。具體來看，地產(chǎn)、建筑、水泥建材、市政工程等與政府投資相關的板塊下調明顯。由于地方政府債務超預期將可能導致銀行不良貸款飆升，銀行股也受到影響。
通過審計對地方政府性債務進行再次摸底和評估本是好事且勢在必行，其意在為化解政府性債務風險摸清情況，本應對穩(wěn)定市場預期有正面影響，結果卻引起了市場的動蕩。
出現(xiàn)這樣的結果恐怕是很多人沒有想到的，但這也正反映出地方政府賬目不清、信息不透明背景下市場的敏感和不安。想象中的風險往往比真實情況更壞，且給外部機構唱空中國經(jīng)濟提供了絕好的理由。
財政部財科所副所長劉尚希表示，現(xiàn)在有很多關于地方債務猜測性的評估，盡管可信度存疑，但這樣的揣測本身就是風險，會影響投資者對中國的信心。
“要反思為什么國外機構唱空中國要拿地方債說事，他為什么不說中央政府債務？目前，我國地方債務數(shù)據(jù)是不明確，我們自己都說不清，別人也就有了渾水摸魚的機會?！彼f。
地方債到底有多少
地方政府現(xiàn)在到底欠了多少債？審計署此前已先后進行了兩次規(guī)模不同的地方政府債務清查。
第一次對地方債務進行全面普查是在2011年3月至5月。當時，審計署對全國省、市、縣三級地方政府的債務進行了全面審計：截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府債務余額為10.7萬億元。
最新的一次大規(guī)模審計發(fā)生在2012年11月至2013年2月。審計署對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)，共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計：截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。
兩次審計結果，一次是兩年多以前的數(shù)據(jù)，另一次只覆蓋部分地區(qū)。審計署相關負責人也強調，不能簡單以36個地區(qū)來推算全國地方政府債務規(guī)模情況。
目前為止，人們對地方政府債務的情況仍是“霧里看花”。盡管多位專家紛紛表示，我國地方政府債務總體風險可控，人們對地方債的擔憂從未停止。
由于缺乏科學的政府性債務確認的標準，各方統(tǒng)計口徑不一，眾多國內(nèi)或國外機構給出的估算數(shù)據(jù)五花八門，有國外專家甚至給出了超過40萬億元的驚人數(shù)字。
各方估算的方法和依據(jù)不盡相同，但我們認為，從國家審計署、銀監(jiān)會、債券登記機構等部門公布的部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)出發(fā)，對地方債務整體規(guī)模做出大體的估算，有一定可靠性和參考意義。
民生證券根據(jù)已有公開數(shù)據(jù)測算稱，2012年末，地方政府顯性債務余額14萬億元，其中，包括平臺貸款9.2萬億元、城投債2.5萬億元、地方政府債0.7萬億元、基礎產(chǎn)業(yè)資金信托1.7萬億元。
同時，對于公開數(shù)據(jù)不可獲得、難以統(tǒng)計的隱性債務，包括墊資施工、BT、BOT等，民生證券根據(jù)國家審計署《36個地方政府本級政府性債務審計結果》中的數(shù)據(jù)做間接推算認為，2011~2012年，全國各級地方政府新增隱性債務（包括墊資施工、BT等）4905億元。
合計之下，2012年末，全國各級地方政府全部債務余額約14.5萬億元。但民生證券高級經(jīng)濟學家管清友提醒，因為2010年底以前的地方政府隱性債務無法測算，上述結論低估了地方政府債務規(guī)模。
“從國家審計署披露的情況來看，地方債務基本的底數(shù)是有了，2011年后有所增長，但增長的速度放慢了，目前還沒有達到失控的程度?！眲⑸邢＿@樣判斷。
社會監(jiān)督缺位
多位專家認為，目前，我國地方債務風險可控。與西方國家不同，我國地方政府有大量的優(yōu)質資產(chǎn)。而且，政府負債主要由于經(jīng)濟基礎設施建設，有助于增加經(jīng)濟發(fā)展的后勁。如果債務與經(jīng)濟發(fā)展整體上形成一種良性循環(huán)，債務風險有望收斂。
社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示，目前，我國地方債的風險不在于規(guī)模多大，而在于債務的主體能不能擔當起所借債務的責任，或財政部門對其需要承擔的債務有沒有整體上的掌控。
地方財政，“不患債而患不明”。政府的收入從何而來？政府的開支用到何處？政府的財務如何管理？這些不僅涉及到公民最基本的知情權，也是提高公共資金效率、加強社會監(jiān)督與預防腐敗的重要前提。
顯然，政府有義務向社會公開財政信息。我國也早在2007年就已發(fā)布《政府信息公開條例》，明確了“陽光政府”的信息公開要求：“凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開?！比欢瑮l例實施的效果并不理想。目前，地方政府財政透明度仍然很低，財政公開的情況也遠未達到良好披露的水平。
涉及到尤為敏感的債務領域，信息披露狀況尤其糟糕，畢竟《預算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債。清華大學《2013年中國市級政府財政透明度研究報告》課題組對289個城市進行考察發(fā)現(xiàn)，其中僅淮北和遵義兩個城市，也即0.69%的市級政府公布了其債務余額和還本付息的情況。
由于財政缺少透明度，政府和官員使用資金時缺乏有效的監(jiān)督制約，財政隨意性較大容易導致財政管理不規(guī)范、預算執(zhí)行不到位、資金層層積淀甚至違法違規(guī)使用等問題。
國家審計署審計長劉家義今年6月向全國人大常委會報告2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況時指出，18個省本級設立的財政專戶多達478個、存款余額相當于其國庫庫款的44%，其中，49個屬違規(guī)開設；轉作定期存款或理財產(chǎn)品的2795.84億元財政資金中，沒有管理制度、未報備或公開招標的，涉及1863.67億元（占67%）；借給企業(yè)488.3億元，而且有30%未簽借款協(xié)議、44%逾期1年以上。
債務管理方面，審計署《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示，截至2012年底，36個地方政府本級中，有8個尚未出臺政府性債務管理規(guī)定，13個尚未建立政府負有償還責任債務的舉借審批制度，19個尚未編制債務預算或債務收支計劃，24個尚未建立債務風險預警制度。部分單位違規(guī)取得和使用債務資金，部分債務資金未及時安排使用。
償債能力存疑
在投資沖動之下，地方借債動力十足，還債的積極性卻不大。到底借了多少債，目前還不十分清楚，至于未來如何還債，也尚未有清晰的認識和安排。
“現(xiàn)在是花錢的只管花錢，借錢的只管借錢，根本是兩層皮。”一位專家如此感嘆道。
一些地方領導對記者坦言：“上任借了錢搞工程、搞項目，有口碑也有政績；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債。”一些地方甚至流傳著“干滿一屆是熊蛋，兩年有效是水平，三年挪窩有能耐?！边@種政績觀迫使地方領導想方設法舉債度日，收支平衡、地方發(fā)展風險等不會進入考核視野，自然不會形成“長效機制”。
在財政收支矛盾十分突出、地方投資沖動不減的背景下，貸款展期或借新還舊成了一些地方應對到期債務的權宜之計。
從審計署《36個地方政府本級政府性債務審計結果》中可以看到，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中，2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。
廣西銀監(jiān)局進行的相關調查表明，南寧、柳州、桂林等地，在過去幾年發(fā)展中，分別通過地方投融資平臺形成了大量地方債務，2012年進入地方債務還款高峰期。僅柳州市全年要償還的地方債務就超過100億元，而當年財政收入不過200億元?！敖栊聜€舊債”已成為地方解決自身債務問題的必然選擇。
然而，無論貸款展期還是借新還舊，都只是權宜之計，借錢總是要還的。從記者調研了解到的情況看，在地方官員的視野中，土地轉讓收入仍是還債的主要來源。
杭州市一位財政官員向記者坦言，“地方債務資金借是靠土地，還也是要靠土地，但我們相信本屆政府、下屆政府都是沒有問題的?！?BR>
山東淄博市高青縣財政局局長孟軍介紹稱，近年來，高青縣歷史負債已經(jīng)達到了10億元左右。縣里主要是依靠市里的城市資產(chǎn)運營公司，將縣里土地進行拍賣，拍賣價格最高的達120萬元。為了拿到土地指標，縣里采取合村并居、舊村改造、集中社區(qū)的方式，將土地騰出指標來。
值得注意的是，繼去年土地出讓收入明顯下滑后，今年上半年，這一指標又出現(xiàn)了快速反彈，土地財政有抬頭之勢。財政部數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年，國有土地使用權出讓收入達到1.67萬億元，同比增長46.3%。受國有土地使用權出讓收入增加影響，土地出讓收入安排的支出達1.49萬億元，同比增長34.1%。
然而，地方過度依賴土地收入償債的做法弊端諸多，且已然越來越難以為繼，缺少土地指標的地方財政危機日益暴露。江蘇省海安縣的土地利用規(guī)劃到2020年可用土地指標為20000畝，但到2012年土地指標已僅剩2000畝。
長久之計
本次進行政府性債務全面審查的消息雖引起了短期市場波動，但也受到多方的肯定。這顯示出中央對地方債務問題的重視，有助于中央掌握更加全面真實的情況，為即將到來的整體改革措施提供決策依據(jù)。
但專家也指出，靠一次一次的審查不是長遠之計，這樣的做法耗費大量人力物力，且會有時效性的問題。而且，缺乏科學的政府性債務確認的標準，審計結果的權威性還是會受到質疑。
“關鍵是要推進政府會計制度改革，建立起一套完善的政府會計標準體系與政府財務報告制度?！眲⑸邢Ｕf。
在當今的時代背景下，社會民眾的權利意識和參與意識正不斷增強，對政府公共財政公開的要求正不斷提升。從近兩年社會各界對政府部門公開“三公”經(jīng)費的熱議，再到對政府部門進一步公開預、決算的關注和期待，我們都可以看到這一點。大力推進政府會計改革，建立完善的政府會計體系，提供全面反映政府資產(chǎn)負債狀況、成本績效情況和預算執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)，是時代發(fā)展的需要，也是政府職能轉變必須邁出的一步。
“十二五”規(guī)劃綱要中也已明確提出，要進一步推進政府會記改革，逐步建立政府財務報告制度。
為落實“十二五”規(guī)劃，財政部有關負責人也曾表示，將在一些地方政府成功試編政府綜合財務報告的基礎上，全面推進政府綜合財務報告試編工作，適時制定出臺建立政府財務報告制度的總體方案，發(fā)布統(tǒng)一的政府財務報告編制辦法。
誠然，要防范地方政府債務風險，首要的一步就是確保地方財政賬目清晰、信息公開透明。從目前的情況來看，相關措施的落實亟待推進。
此次債務審計結果出來后，下一步就要科學評價風險并采取措施化解風險，并考慮未來如何可持續(xù)發(fā)展。要從根本上解決好地方債務問題，還要注意以下幾個方面：
一是資產(chǎn)與負債之間的匹配。劉尚希認為，審計署的債務報告只是確認了債務方面，而資產(chǎn)方面的總量與結構、存量與增量仍有待于弄清楚。這是控制地方政府性債務風險的一個重要條件。要調整地方政府的資產(chǎn)與負債的匹配狀況，使之更加優(yōu)化。這包括兩個方面：資產(chǎn)與負債的總量匹配；資產(chǎn)與負D€
