近年來地方政府債務問題逐漸引起廣泛關(guān)注，2013年城投債占整個債券市場比重已從2008年的1%左右提升至約8%，未來5-6年，城投債償付壓力將增加4-7倍，而當前存量債務到2019年的償本付息總額將超過5000億元。如果考慮未來新增債務，2019年的償債總壓力將可能達到10000億元，約是2012年的7倍。針對未來地方政府債務的風險，必須從已有債務償付和新增債務管理兩個角度，在政府債務管理體系、財政體制乃至政府與市場的職能分工層面設(shè)計系統(tǒng)性解決方案。
巨大且逐漸飛速增長的
償本付息壓力
城投債是目前地方政府除貸款以外最主要的債權(quán)融資形式。自債券市場開放以來，城投債發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：第一階段是2004年以前的起步階段，每年發(fā)行的債券很少，可以忽略不計；第二階段是2005-2008年的初步發(fā)展階段，每年發(fā)行金額迅速增加百億元量級，在整個債券市場的比重也提高到1%左右；第三階段是2009年以來飛速發(fā)展階段，由于應對金融危機和城鎮(zhèn)化進程加速，城投債迅速從2009年的4000多億元增加到2012年的近9000億元，占整個債券市場的比重也一路上升到2013年的近8%，其中2012年發(fā)行額比2011年提高了一倍多。
可以看出，近年來城投債發(fā)展有兩個重要特點：一是為應對國際金融危機對我國經(jīng)濟的影響，2009年以來城投債的增長一直處于超高速、非常規(guī)發(fā)展狀態(tài)；二是城投債占整個債券市場的比重不斷攀升。在這兩個特點下，城投債的增長是不穩(wěn)定的，作為政府融資的重要手段，其風險管理、整體規(guī)劃都嚴重滯后。
從近年來城投債信用級別變化情況來看，地方政府城投債的風險總體可控，主要風險低于市場平均情況，具有比其他市場債券更好的信用狀況?，F(xiàn)有風險點主要包括核心業(yè)務轉(zhuǎn)移、特許經(jīng)營權(quán)變化、產(chǎn)業(yè)行業(yè)政策與周期、融資主體償債壓力、核心資產(chǎn)價值變化、項目經(jīng)營可持續(xù)問題等六個方面。從短期看，地方投融資平臺償債環(huán)境較其他主體更為穩(wěn)定，償債能力仍然較強，但由于財政收入表現(xiàn)出超預期的順周期性，增速大幅走低，在中長期存在更多隱憂。
債券償還中，本金往往占有更大的比重。我們根據(jù)每年發(fā)行債券信息整理了各年到期需償付本金的城投債金額，可以看出，雖然尚未考慮2013年10月以后的新增債務數(shù)據(jù)，從2013年開始，城投債進入了本金的償付高峰。其中2014年，達到了超過2500億元的近期極值，而2016年后更是逐漸攀升，2019年到期需償還的城投債本金將達到2013年償付額的2.5倍。
城投債每年償還的并不止本金本身，還包括存量債務的利息。截至2013年9月底，城投債存量已經(jīng)超過23000億元，而這樣的巨額債務還在以平均每年60%左右的速度不斷增加，這導致2014年當年城投債需支付的利息就將超過1400億元，而且之后會隨存量債務增長而持續(xù)增加。
2012年，城投債的償本付息總額為1500億元，而根據(jù)目前已發(fā)行的城投債計算，2014年城投債的償本付息總額將達到4000億元，是2012年償付總額的2.67倍；現(xiàn)有城投債在2019年的本金償付將出現(xiàn)4442億元峰值，如果再考慮未來2014年-2018年每年新增城投債，2019年城投債償本付息總額將可能達到10000億元。巨大且逐漸飛速增長的償本付息壓力，伴隨不斷放緩的經(jīng)濟增長和財政增長速度，將是未來地方政府城投債最大的直接風險。
未來城投債以及地方政府債務整體上存在八大風險：經(jīng)濟環(huán)境風險、金融環(huán)境風險、政府職能改革風險、區(qū)域經(jīng)濟與財政收支風險、現(xiàn)金流管理等流動性風險、償債機制等意愿風險、土地等政府債務核心資產(chǎn)價值與存量變化、外部支持政策變化。
在全面考察未來地方政府債務風險的過程中，需要重點分析每年償本付息的支出壓力與財政收入增長變化的平衡關(guān)系，需要系統(tǒng)關(guān)注與之相關(guān)的八項風險要素。
應對措施需關(guān)注兩個方向
當前地方政府債務主要存在底數(shù)不清、行業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、規(guī)模增長失控、融資渠道失序、信用風險增加和缺乏系統(tǒng)償付管理等六個方面的問題，應對措施應考慮對已有債務（存量債務）償付問題的解決和未來新增債務的管理兩個方向。
對于已有的存量債務，主要挑戰(zhàn)在于未來6年巨大的償本付息的壓力和無法同步增長的財政收入的矛盾。從城投債的行業(yè)構(gòu)成可以看出，超過一半的債務來自可以盈利的工業(yè)（資本貨物）、運輸?shù)阮I(lǐng)域，這些項目可以通過良好運營而產(chǎn)生自身收入，對債務進行償付。這樣的債務可與項目或運營公司打包進行市場招標，賣與或外包給非政府部門，而政府部門只要對項目進度、質(zhì)量和運營服務提出標準和要求，市場自會進行最優(yōu)的資源配置。這樣，60%的債務負擔就可迎刃而解，剩下的40%已經(jīng)處于財政可以承受和管理的范圍之內(nèi)。
對未來的新增責任與債務，建議從政府與市場的定位和整個財政體系的角度進行系統(tǒng)性改革與優(yōu)化。第一，須形成涵蓋直接債務、隱性債務和或有債務的地方政府債務日常統(tǒng)計機制，建立地方政府財政信息分級披露體系。第二，建立地方政府債務及融資的風險評估與管控機制，實現(xiàn)對地方政府債務統(tǒng)籌、發(fā)行、償付全過程系統(tǒng)管理，形成現(xiàn)代規(guī)范的地方政府融資管理體系。第三，加快推進財政體制改革，在地方政府事權(quán)和財權(quán)方面形成平衡，建立現(xiàn)代規(guī)范的地方政府財政管理體系。第四，逐步調(diào)整優(yōu)化地方政府的職責定位，把握好市場與政府的責任劃分，擴大市場職能，降低地方政府的支出需求，將政府職能定位在安全秩序、社會公正、維持市場公平競爭、外部性補充等制度供給與公共服務方面。
