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城鎮(zhèn)化融資渠道將拓寬

來源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

日期:2013.11.25 閱讀:3698
  日前公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出,“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng),研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)?!边@一提法引起廣泛關(guān)注,被視為三中全會(huì)改革亮點(diǎn)之一。
  
  之所以被業(yè)界視為改革亮點(diǎn),是由于我國(guó)現(xiàn)行法律不允許地方政府發(fā)債,而積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,需要大量持續(xù)的資金投入城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù),因此融資難題將成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要瓶頸。
  
  目前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)比較普遍的地方融資方式是國(guó)家代發(fā)地方債和城投債。融資工具還比較單一,缺乏市場(chǎng)化的債務(wù)融資工具。顯然這難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多樣化融資的需求。業(yè)內(nèi)紛紛認(rèn)為,《決定》的提法,意味著市政債的發(fā)行或?qū)⑻嵘先粘?,不失為?duì)城鎮(zhèn)化“輸血”的一劑良方。
  
  接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的專家普遍認(rèn)為,地方政府獨(dú)立發(fā)債涉及《預(yù)算法》的修改,所以現(xiàn)在的融資模式短期內(nèi)不會(huì)改變,《決定》指出了未來融資制度改革的大方向,對(duì)制度規(guī)范化、地方政府負(fù)債透明化、城鎮(zhèn)化融資機(jī)制都有利好作用,但是具體落實(shí)還需要一個(gè)過程。
  
  中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授溫來成對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示,地方政府投融資平臺(tái)公司,從法律上講需要具備獨(dú)立的法人資格;從形式上講屬于企業(yè)債,但是由于投融資平臺(tái)的特殊性,實(shí)際上屬于政府借債。因?yàn)樗旧硎怯烧凑铡豆痉ā酚嘘P(guān)要求拼湊起來的一個(gè)公司,主要的管理人員都是現(xiàn)任的政府公務(wù)員,許多地方,董事長(zhǎng)、總經(jīng)理都是市長(zhǎng)、財(cái)政局長(zhǎng)或是水利局局長(zhǎng)等。顯然和一般的國(guó)有企業(yè)是不一樣的,名義上是企業(yè),實(shí)際上是政府機(jī)構(gòu)。
  
  以這種形式存在的根源是《預(yù)算法》規(guī)定地方財(cái)政預(yù)算不得赤字,地方政府不得不以企業(yè)債的形式繞開法律的限制,為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)籌措資金。起初依賴銀行貸款,后來則開始通過發(fā)行債券、信托產(chǎn)品、融資租賃、城市發(fā)展基金等多種方式融資。這使得地方政府的債務(wù)構(gòu)成越來越復(fù)雜。對(duì)此,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉云中表示,對(duì)于地方政府發(fā)債方式以前一直是有爭(zhēng)議的,原來地方政府發(fā)債是由中央政府承擔(dān)的,現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)明確了發(fā)債的相關(guān)信息,有利于地方政府的負(fù)債行為透明化,也增加了一些融資渠道。
  
  劉云中表示,原來《預(yù)算法》不允許發(fā)債,現(xiàn)在需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修改。而修改法律之前還有一個(gè)很重要的因素,就是三中全會(huì)中也提到了要“加快建立國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度,編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表,建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái),推進(jìn)部門信息共享”。地方政府發(fā)債跟企業(yè)發(fā)債一樣,都有個(gè)前提,就是建立負(fù)債表,目前地方政府負(fù)債表的問題在于不清楚范圍有多大、是不是清晰的、哪些是地方政府資產(chǎn)等。這是個(gè)復(fù)雜的問題,對(duì)政府資產(chǎn)要統(tǒng)一清楚。
  
  目前各級(jí)政府投融資平臺(tái)數(shù)量比較多,根據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)公報(bào)顯示,截至2010年年底,中國(guó)地方政府融資平臺(tái)公司超過6500家,2010年以后隨著國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的下達(dá),進(jìn)行改革。溫來成表示,“從我去地方調(diào)研的情況來看,投融資平臺(tái)目前狀況還是在發(fā)展,有一些投融資平臺(tái)不僅開展業(yè)務(wù),也開始設(shè)立自己的分公司、子公司,業(yè)務(wù)也在不斷擴(kuò)展,主力也在不斷發(fā)展,以后一個(gè)非常重要的任務(wù)就是把各級(jí)投融資平臺(tái)進(jìn)一步規(guī)范?!?BR>  
  “政府的投融資平臺(tái)主要是用于政策性投融資、公益性的或是非營(yíng)利性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從總量上看,應(yīng)該控制而不是繼續(xù)蔓延,地方政府發(fā)債要走向制度化、規(guī)范化?!睖貋沓山ㄗh。
  
  溫來成認(rèn)為,從發(fā)展的角度來講,投融資平臺(tái)在修改《預(yù)算法》后就完成了歷史任務(wù),基本結(jié)束了。但他建議不要把投融資平臺(tái)全部撤銷,每一級(jí)政府保留一兩家投融資平臺(tái),可以從事一些政策性金融業(yè)務(wù),比如財(cái)政擔(dān)保、財(cái)政貸款,這些業(yè)務(wù)還可以開展。但是從地方發(fā)債的角度來講,地方債要走向地方政府自主發(fā)債。這個(gè)途徑是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各個(gè)國(guó)家通行的一種手段。特別是地方政府自主發(fā)行市政債券籌集資金,進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較好的渠道。