一個(gè)時(shí)期以來(lái)，地方政府債務(wù)成為社會(huì)格外關(guān)注的話題，這是因?yàn)?，地方政府債?wù)規(guī)模的迅猛增長(zhǎng)會(huì)積累金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能觸發(fā)系統(tǒng)性的危機(jī)，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展與其有著非常密切的聯(lián)系，同時(shí)也考驗(yàn)著政府的治理水平。
地方政府債臺(tái)高筑，與分稅制改革不徹底有關(guān)。一般而言，較高的地方公共服務(wù)供給水平，往往和較高的地方財(cái)政自主權(quán)相聯(lián)系。但是1994年的分稅制改革在規(guī)范中央地方對(duì)財(cái)政收入的再分配的同時(shí)，并沒(méi)有從體制上進(jìn)一步完善中央與地方公共支出責(zé)任的劃分機(jī)制，大部分財(cái)權(quán)財(cái)力被收歸到中央手里，而所謂“事權(quán)”—準(zhǔn)確地說(shuō)是政府的公共責(zé)任，比如與民生密切相關(guān)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的支出項(xiàng)目卻留在了地方，而且各級(jí)政府之間均出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的局面，這種格局一直延續(xù)至今。其結(jié)果，是地方財(cái)政入不敷出，赤字連年增加，越到基層越困難。
近日在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院舉辦的地方政府信用評(píng)級(jí)研討會(huì)上，有專家估計(jì)目前地方債務(wù)“黑洞”已經(jīng)突破20萬(wàn)億元，這個(gè)數(shù)字是否靠譜？我國(guó)地方債總規(guī)模究竟有多大？會(huì)造成多大的風(fēng)險(xiǎn)？目前都還難以做出準(zhǔn)確判斷。這是因?yàn)?，我?guó)政府至今還沒(méi)有制定出一份資產(chǎn)負(fù)債表，也沒(méi)有完整的國(guó)家財(cái)務(wù)報(bào)告，我國(guó)的政府會(huì)計(jì)制度也是落后的—依然實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來(lái)的收付實(shí)現(xiàn)制而非現(xiàn)今國(guó)際上通行的權(quán)責(zé)發(fā)生制，而收付實(shí)現(xiàn)制的特點(diǎn)就是很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)債務(wù)情況。正是因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)底數(shù)不清，所以才有了8月開(kāi)始的這場(chǎng)舉國(guó)審計(jì)行動(dòng)。
這次審計(jì)與以往不同的是，把通過(guò)信托、回購(gòu)（BT）、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務(wù)，包括中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)層級(jí)的政府統(tǒng)統(tǒng)納入了審計(jì)的范圍。對(duì)于社會(huì)各界高度關(guān)注的最終的審計(jì)結(jié)果，審計(jì)署10月21日稱數(shù)據(jù)仍在匯總之中，近日將向國(guó)務(wù)院提交報(bào)告。但審計(jì)署在摸底全國(guó)債務(wù)之后對(duì)外界還是做了一個(gè)表態(tài)：盡管地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快，但政府能夠穩(wěn)定地方融資平臺(tái)的債務(wù)增速，強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)債券發(fā)行的控制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不至于失控，也不大可能發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。
是不是聽(tīng)到審計(jì)署的這個(gè)說(shuō)法，體制內(nèi)外就風(fēng)平浪靜了呢？也不盡然，因?yàn)闊o(wú)論現(xiàn)階段地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到底有沒(méi)有達(dá)到失控的邊緣，龐大的地方性政府債務(wù)的客觀存在已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，而且不只是規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張的問(wèn)題，更有方式不當(dāng)甚至違規(guī)的問(wèn)題，比如過(guò)度依賴于地方融資平臺(tái)、債務(wù)清償過(guò)度依賴土地等等。特別是2012年以后，融資渠道更加多元化，從過(guò)去的以表內(nèi)融資為主轉(zhuǎn)向表外融資，信托、委托信貸等方式也成為融資渠道。此外，國(guó)企或事業(yè)單位通過(guò)舉債、融資租賃、集資、BT、墊資施工、延期或拖欠付款等方式形成的債務(wù)也在快速上升這些新的舉債主題和舉債方式更加隱蔽，更加不易識(shí)別，所積累的風(fēng)險(xiǎn)也更加難以預(yù)測(cè)。顯然，如何有效地對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，是地方政府債務(wù)管理的核心問(wèn)題，也是當(dāng)前中國(guó)地方債務(wù)管理中迫切需要解決的問(wèn)題。
從國(guó)際范圍考察，迄今國(guó)際上使用的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，大體分為行政控制、市場(chǎng)控制、規(guī)則控制和合作協(xié)商控制四種路徑，而拋棄行政控制方式，向規(guī)則控制和市場(chǎng)控制轉(zhuǎn)變，則是現(xiàn)代國(guó)家的普遍選擇。事實(shí)上，已經(jīng)有學(xué)者提出，建立市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)體系，實(shí)行公開(kāi)透明的市場(chǎng)化操作，強(qiáng)化地方政府融資平臺(tái)的外部的自我約束機(jī)制，正是推進(jìn)市場(chǎng)控制的應(yīng)有之意。
與此同時(shí)，將地方政府債務(wù)問(wèn)題納入法治軌道，進(jìn)行規(guī)則控制，也是迫切需要完成的工作。比如在巴西，歷史上曾經(jīng)由于缺乏嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律約束和必要的規(guī)制，而導(dǎo)致地方政府一度借債過(guò)度，以至于聯(lián)邦政府在1980年代和1990年代三次為地方政府因過(guò)度借債而造成的違約惡果買(mǎi)單。為此，巴西參議院于1998年通過(guò)了第78號(hào)決議，建立了對(duì)地方政府借債的規(guī)則控制機(jī)制，內(nèi)容包括每年的新債發(fā)行額不得超過(guò)每年政府實(shí)際純收入的18%；每年還本付息額不得超過(guò)年實(shí)際凈收入的13%；未償還債務(wù)不得超過(guò)實(shí)際年收入的2倍；以及禁止無(wú)力還本付息的政府借新債等。在我國(guó)，目前根據(jù)當(dāng)前地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，通過(guò)《預(yù)算法》修訂，在其中設(shè)立允許地方在嚴(yán)格的規(guī)則之下發(fā)債并到資本市場(chǎng)上正常融資，以及增補(bǔ)防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)法律條文，顯然也是十分必要的。
除此之外，繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，也是緩解地方政府財(cái)權(quán)與事責(zé)不匹配的重要環(huán)節(jié)。地方自主治理的能力是以財(cái)政自主為核心的，中央、省、縣三級(jí)財(cái)政都應(yīng)擁有屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權(quán)、完善的稅收征管體系及相應(yīng)的稅源和財(cái)力。說(shuō)到底，地方政府稅收管理權(quán)，不是中央對(duì)地方的垂直管理，而是如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理劃分。在這個(gè)意義上，通過(guò)法律規(guī)范，處理好地方政府在政權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基、預(yù)算、產(chǎn)權(quán)與舉債權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)系，使得地方政府債務(wù)制度走向公開(kāi)與透明，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)舉債還債這一政府治理過(guò)程的科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)防控。
