允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道,將使地方城建債務由隱蔽變?yōu)楣_,融資方式由無序變?yōu)橐?guī)范,有利于風險管控
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。
筆者認為,作為改革完善地方政府投融資機制的重要舉措,此舉將使地方城建債務由隱蔽變?yōu)楣_,融資方式由無序變?yōu)橐?guī)范,合法融資渠道由相對單一走向多樣,有利于風險管控。
上世紀80年代前,我國地方城建主要依靠財政預算資金轉(zhuǎn)化進行有限投入,與社會資金不相往來。90年代后,以土地使用制度改革和投資制度改革為契機,地方城建走上負債開發(fā)之路,融資形式也變得五花八門,如財政預算內(nèi)外基建撥款、土地出讓收入建設撥款,以及銀行、保險(放心保)公司和投資公司的借貸資金等。還有不少地方政府為規(guī)避《預算法》,以各種形式變相發(fā)行公債,亂象盡顯,導致隱性債務纏身,財政金融風險日益集聚。
審計署數(shù)據(jù)顯示,截至2012年底,其抽查的36個地方政府本級政府性債務余額比2010年增長12.94%,銀行貸款和發(fā)行債券是債務資金的主要來源,用于市政建設、交通運輸、保障性住房和土地收儲的債務支出增長較大。當前和今后相當長時間內(nèi),推進新型城鎮(zhèn)化是各地的一項重要任務,大量城建資金的“借用管還”仍需地方政府來承擔。對于許多地方的城建融資亂象,堵不如疏,讓城市建設市場化融資透明、合法、規(guī)范起來,越來越成為共識。
允許地方政府發(fā)債,拓寬了合法融資渠道,有利于解決新型城鎮(zhèn)化建設所需資金的來源,避免因過度依靠商業(yè)銀行貸款而加劇金融風險。地方政府規(guī)范發(fā)債,須向市場公開其資產(chǎn)、負債以及稅收狀況,能夠納入預算監(jiān)督之下。此外,地方政府發(fā)債還將為債券市場注入新的活力,有利于促進債券市場健康發(fā)展。
從2011年國務院批準上海、廣東等地進行的政府自行發(fā)債試點來看,我國地方政府發(fā)債并不同于國外的市政債券。市政債券以地方財政獨立于中央財政為基礎,并有著嚴格的法律和制度約束,我國當前不具備這些條件;市政債券的發(fā)行人是地方政府或其授權(quán)機構(gòu)、代理機構(gòu),而我國當前地方政府不可以獨立決定債券發(fā)行;市政債券由地方政府及相關機構(gòu)擔負還本付息的全部責任,而我國在地方政府無力償債時,中央政府也有償債的責任。
目前,我國地方政府發(fā)債仍由中央財政“兜底”,地方發(fā)債是介于中央財政代為發(fā)債與地方政府自主發(fā)債的中間模式。在市場發(fā)育不充分、信用關系不規(guī)范、地方政府性債務風險漸顯的當下,從風險底線思維考慮,應盡快建立起規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理制度及風險預警機制。從緩解地方政府性債務風險考慮,應以加強發(fā)債風險監(jiān)管為契機,通過編制資產(chǎn)負債表,讓地方政府亮出家底,促進地方財政公開化、透明化改革。
根據(jù)《預算法》第二十八條規(guī)定,經(jīng)國務院批準,地方政府可以發(fā)行地方政府債券。但對于如何保護投資者利益,中央政府與地方人大如何履行監(jiān)管責任,以及違約責任如何追究等,都沒有相關法律規(guī)定??梢姡瑧M快完善相關法律與法規(guī),為地方政府發(fā)債可持續(xù)良性發(fā)展提供法律、政策支持。