作者：康峰
根據(jù)財(cái)政部PPP中心《PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2021年年報(bào)》披露，截止2021年底，全國(guó)已累計(jì)入庫(kù)PPP項(xiàng)目10243個(gè)、投資額約16.2萬(wàn)億。
從以上數(shù)據(jù)可以看出，PPP模式作為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新機(jī)制，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、有效節(jié)省政府投資、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率以及實(shí)現(xiàn)公共利益最大化方面，都發(fā)揮了巨大的作用。
那么，地方政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者，在與社會(huì)資本方的合作中，如何通過(guò)必要的監(jiān)督和績(jī)效考核，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目最終的公共服務(wù)目標(biāo)？
其中很重要的一項(xiàng)工作，就是在利用政府出資人的股東身份對(duì)PPP項(xiàng)目公司實(shí)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的同時(shí)，也作為實(shí)施機(jī)構(gòu)履行行業(yè)監(jiān)管職能的補(bǔ)充，來(lái)完善對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，包括考核。
以下是我們?cè)谶@方面的思考：
一、在PPP項(xiàng)目中政府方股東和實(shí)施機(jī)構(gòu)的區(qū)別 實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核有明確的管理辦法和運(yùn)行機(jī)制，在政策上有明確的按效付費(fèi)的要求，是PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作的核心管理措施。 政府出資人股東監(jiān)督是對(duì)于PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管的補(bǔ)充。 實(shí)施機(jī)構(gòu)的考核目的在于對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配，防止提前鎖定政府支出責(zé)任，防止項(xiàng)目公司實(shí)際產(chǎn)出達(dá)不到預(yù)期的效果，績(jī)效考核結(jié)果是項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。 政府出資人股東監(jiān)督目的在于政府方通過(guò)股權(quán)投資的方式進(jìn)入項(xiàng)目公司決策內(nèi)部，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的公共利益為目標(biāo)在項(xiàng)目公司內(nèi)部對(duì)社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)管。 實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效考核主要是根據(jù)項(xiàng)目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。 政府出資人以股東身份直接參與項(xiàng)目公司的重大決策，對(duì)項(xiàng)目公司資金使用、重要決策、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管，必要時(shí)行使一票否決權(quán)。通過(guò)出資人委派項(xiàng)目公司的董事、監(jiān)事和高管人員，及時(shí)掌握項(xiàng)目實(shí)施情況，增加了政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管途徑。監(jiān)管的依據(jù)主要是《民法典》及《中華人民共和國(guó)公司法》。 實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效考核的對(duì)象是PPP項(xiàng)目本身，具體為合作期內(nèi)的項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目實(shí)施效果和項(xiàng)目管理等。 政府出資人股東監(jiān)督對(duì)象主要是依托PPP項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司。 二、國(guó)企平臺(tái)公司作為PPP項(xiàng)目政府出資人的履職責(zé)任
國(guó)企平臺(tái)公司作為PPP項(xiàng)目的政府出資人代表，除對(duì)項(xiàng)目公司承擔(dān)出資責(zé)任外，也應(yīng)履行社會(huì)責(zé)任、展現(xiàn)城投擔(dān)當(dāng)，協(xié)助地方政府保障PPP項(xiàng)目的公共利益。
在《PPP實(shí)施方案》及《PPP項(xiàng)目合同》中，為防止項(xiàng)目公司的不當(dāng)經(jīng)營(yíng)損害公共安全和公眾利益，通常會(huì)設(shè)置“一票否決權(quán)”，即對(duì)于可能影響社會(huì)公共利益或社會(huì)公共安全的重大決策及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需全體股東/董事一致同意。同時(shí)為了履行公共管理的職能，也會(huì)約定在特定情形下，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行臨時(shí)接管或提前終止。
但在PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中，由于國(guó)企平臺(tái)公司因?qū)怖婊蚬舶踩姆秶奥氊?zé)不甚了解，部分社會(huì)資本方對(duì)于相關(guān)重大事項(xiàng)不上報(bào)到股東會(huì)或董事會(huì)，或上報(bào)的重大事項(xiàng)國(guó)企平臺(tái)公司未進(jìn)行研判，導(dǎo)致國(guó)企平臺(tái)公司或委派的董事對(duì)事項(xiàng)的發(fā)生不充分知情，無(wú)法有效對(duì)可能影響社會(huì)公共利益或社會(huì)公共安全的重大決策進(jìn)行審查，以至于造成對(duì)公共利益或公共安全的損害。
PPP項(xiàng)目政府出資人代表的公共利益監(jiān)督履職內(nèi)容的缺失和風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：
1.項(xiàng)目公司實(shí)際管理歸屬于社會(huì)資本方股東。作為因特殊目的設(shè)立的公司，其法人治理結(jié)構(gòu)和公司內(nèi)控機(jī)制常常存在一定的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法作為完整的、獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目管理，對(duì)項(xiàng)目的投資建設(shè)管理帶來(lái)一定的質(zhì)量安全和成本風(fēng)險(xiǎn)。
2.項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)制度和資金管理制度不合理或難以和項(xiàng)目實(shí)施需求相匹配。如資金歸集制度下的資金監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目公司對(duì)資金使用及配置無(wú)首要決定權(quán)，而這可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司投資實(shí)施效率和資金安全造成重大影響。
3.項(xiàng)目公司是否設(shè)置了合理的薪酬制度、是否對(duì)關(guān)聯(lián)交易履行了審查程序、是否按照相關(guān)法律法規(guī)履行對(duì)外發(fā)包采購(gòu)及相關(guān)行為是否及時(shí)向政府方備案等，這些容易對(duì)項(xiàng)目公司成本管理造成重大漏洞和不合理的情形，可能?chē)?yán)重有損國(guó)有資產(chǎn)投資效益。
4.因社會(huì)資本方股東自身運(yùn)營(yíng)原因，可能容易連帶項(xiàng)目出現(xiàn)建設(shè)重大異常、項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理重大異常等問(wèn)題，可能會(huì)導(dǎo)致違反法律法規(guī)、行業(yè)管理要求或損害政府方利益的情況。
5.項(xiàng)目公司未落實(shí)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期保險(xiǎn)投保責(zé)任，無(wú)法使項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)得到有效轉(zhuǎn)移，相關(guān)損失發(fā)生后難以得到有效分?jǐn)偤脱a(bǔ)償，項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力無(wú)法得到保障，給項(xiàng)目資產(chǎn)安全和穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)帶來(lái)重大隱患。
6.項(xiàng)目公司往往容易忽略PPP項(xiàng)目的公益性及公共服務(wù)屬性，對(duì)項(xiàng)目的環(huán)保、公眾滿(mǎn)意等社會(huì)影響保障不充分，因此保障項(xiàng)目的綠色可持續(xù)發(fā)展及充分保障居民滿(mǎn)意也是項(xiàng)目公司監(jiān)管容易忽略的一點(diǎn)。
7.基于對(duì)PPP項(xiàng)目公益性及公共服務(wù)屬性的保障，政府方往往會(huì)給予項(xiàng)目合理收益確保項(xiàng)目保本微利，但項(xiàng)目公司基于公司運(yùn)營(yíng)的逐利屬性下往往在公共服務(wù)定價(jià)策略上會(huì)出現(xiàn)未考慮公共服務(wù)規(guī)模優(yōu)先原則的情況。
8.項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)服務(wù)方面相關(guān)內(nèi)部機(jī)制設(shè)立和決策時(shí)未按合同約定履行到位，未履行普遍服務(wù)義務(wù)；或基于公司運(yùn)營(yíng)的逐利屬性下難以從公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)角度規(guī)劃項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)機(jī)制、履行項(xiàng)目決策，致使項(xiàng)目公共服務(wù)屬性缺失。
9.項(xiàng)目公司安排項(xiàng)目稅收轉(zhuǎn)移，使項(xiàng)目稅收無(wú)法落在項(xiàng)目當(dāng)?shù)?/span>，在影響了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入的同時(shí)也會(huì)對(duì)項(xiàng)目稅收核查帶來(lái)隱患，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看不利于項(xiàng)目發(fā)展，也不利于項(xiàng)目公司與政府方的長(zhǎng)期合作。
三、國(guó)企平臺(tái)公司作為PPP項(xiàng)目政府出資人的履職措施 鑒于以上分析的風(fēng)險(xiǎn)，建議從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)國(guó)企平臺(tái)公司股東對(duì)PPP項(xiàng)目的公共利益及公共安全事項(xiàng)的監(jiān)管，切實(shí)落實(shí)履職行為：
第一，進(jìn)行項(xiàng)目審查及研判，切實(shí)保障政府出資人知情權(quán)。
充分保障的知情權(quán)是政府出資人切實(shí)履行公共利益及公共安全事項(xiàng)的監(jiān)管的前提。在PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)規(guī)定項(xiàng)目公司有義務(wù)定期向政府提供有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的報(bào)告和信息，以便政府方及時(shí)了解項(xiàng)目的進(jìn)展情況，但在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)存在不提交、少提交、提交的報(bào)告流于形式等情況。
政府出資人應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)定和公司章程約定采取合理干預(yù)措施，基于項(xiàng)目現(xiàn)狀對(duì)項(xiàng)目情況進(jìn)行深入審查及研判，同時(shí)后續(xù)要求項(xiàng)目公司嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目合同要求，及時(shí)準(zhǔn)確向政府方提供相關(guān)信息，并及時(shí)上報(bào)實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府主管部門(mén)，對(duì)于違反合同約定的可以根據(jù)違約條款追究相應(yīng)責(zé)任。
第二，明確界定公共利益及公共安全事項(xiàng)的范圍，切實(shí)保障職責(zé)履行。
由于在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)于涉及公共利益及公共安全事項(xiàng)范圍界定不明晰，導(dǎo)致政府出資人股東沒(méi)有動(dòng)力監(jiān)督、想監(jiān)督而不好監(jiān)督、監(jiān)督了影響項(xiàng)目正常運(yùn)行的情況發(fā)生。因此需要明確界定公共利益及公共安全事項(xiàng)的范圍，對(duì)于范圍內(nèi)相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)做到應(yīng)管盡管、發(fā)生必管，對(duì)于范圍外發(fā)生事項(xiàng)按項(xiàng)目合同及股東協(xié)議約定進(jìn)行監(jiān)督等。
第三，建立機(jī)制預(yù)案，對(duì)股東會(huì)/董事會(huì)的議案進(jìn)行常態(tài)化審查。
為有效防范公共利益或公共安全被侵害，在股東會(huì)/董事會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)決策之前，對(duì)所決策內(nèi)容設(shè)置審核程序，通過(guò)制度指定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等管理活動(dòng)，切實(shí)保障國(guó)企平臺(tái)公司股東對(duì)公共利益及公共安全事項(xiàng)的履職監(jiān)管。
