剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議將防范地方債務(wù)風(fēng)險列入明年工作重要任務(wù)，這被視為中央政府將下大力治理地方債務(wù)。會議提出，加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。
“地方債務(wù)納入全口徑預(yù)算”，這是一個需要多向度理解的政策。
第一層意思，從現(xiàn)在開始，中央政府全面控制和管理地方政府債務(wù)問題。眾所周知，在一個超大型中央政府的時代，這樣的政策出臺，并不稀奇，全口徑預(yù)算，一直都是最容易出臺的政策選項(xiàng)。在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)格局中，用全口徑預(yù)算來管理的項(xiàng)目，還有公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保預(yù)算四本賬，惟有地方債務(wù)這個龐大的麻煩在上述四個賬本中還沒有得到完整的體現(xiàn)，也就是說，地方政府債務(wù)問題一直游離于中央政府預(yù)算管理之外，這對于一個多年以來依靠大政府集權(quán)管理的國家而言，無論如何都是需要改進(jìn)的。
如何僅僅按照中央政府和地方政府的分工關(guān)系來分析，問題就出現(xiàn)了。其一，地方政府是一個相對完備的經(jīng)濟(jì)管理單位，其債務(wù)市場的形成，有著當(dāng)?shù)鬲?dú)特的市場背景，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的治理，向來是一個令人苦惱的問題，如何在中央政府大一統(tǒng)的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)背景下，謀求地方經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，這是一個古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的恒久命題。按照市場經(jīng)濟(jì)的一般常識，中央政府對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不可計(jì)算的，正確的方法，應(yīng)該是放權(quán)和讓利。國外的經(jīng)驗(yàn)之談，乃是聯(lián)邦制度，事實(shí)上聯(lián)邦制度的起源，正是從政府財政入手的，漢密爾頓是這方面的先行者。如今的中國，是一個再改革再開放的時代，而我們看到的地方債務(wù)全口徑預(yù)算，至少從表面的放權(quán)秩序看，是縮小地方政府權(quán)力，擴(kuò)大中央政府管理范圍，也就是說，這是背離改革邏輯的。
第二層意思，全口徑預(yù)算的提出，表面看是從現(xiàn)在開始對地方政府的債務(wù)市場進(jìn)行統(tǒng)制性管理，事實(shí)上更大的政策信號，則是將地方政府在過去相當(dāng)長的時間之內(nèi)已經(jīng)形成的債務(wù)統(tǒng)統(tǒng)收歸中央政府，由中央政府全面解決。
這到底是一個利好消息，還是一個不祥之兆，并不能馬上界定。即使負(fù)債累累的地方政府也不見得就彈冠相慶，因?yàn)榧词古f的債務(wù)被中央政府大包大攬，但政府永恒的命題是發(fā)展，如果地方債務(wù)全口徑預(yù)算管理一步到位，地方政府將失去左右騰挪的空間，這對于那些又想發(fā)展又想升官的地方官員來說，的確是一個巨大挑戰(zhàn)。
第三層意思，是關(guān)于中央政府解決地方政府龐大債務(wù)的能力是什么？今年8月1日，審計(jì)署對全國政府性債務(wù)展開審計(jì)，得到的數(shù)據(jù)可謂驚人，相比2010年底審計(jì)署公布的10.7萬億元地方債務(wù)，今年的地方債規(guī)模已超20萬億元，最高估計(jì)達(dá)26萬億元。如此體量的債務(wù)問題，中央政府靠什么來消化？想來想去，只有一個途徑，這就是貨幣財富。
這又引出了兩個案例。
其一，早些年的國有商業(yè)銀行大量的壞賬問題，中央政府靠著貨幣財富，將這些呆賬壞賬似乎一筆勾銷了，而且經(jīng)過這樣的處理后，四大國有商業(yè)銀行似乎在朝著好的方向發(fā)展。其二，什么是貨幣財富？通俗的理解，大致有兩個方面的意義，一是婦孺皆知的外匯儲備，第二就是讓人忌憚的貨幣超發(fā)。兩者是聯(lián)系在一起的，而且都是以積累大量的貨幣財富作為國家發(fā)展的最高目標(biāo)。關(guān)于貨幣財富，這是一個古典經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生之前的重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，國家致力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在于追求貿(mào)易順差，積累海量的外匯儲備，通過外匯儲備增強(qiáng)國家能力，尤其是增強(qiáng)國家在世界秩序中的能力，早年間的西班牙政府，是重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的典范，后來亞洲的一些國家在興起的過程中，也模仿了重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論，包括日本在內(nèi)，但西班牙之后的完全凋敝，日本經(jīng)濟(jì)步入停滯的十年或者二十年，事實(shí)上都是重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的惡果。
我們想大聲說出的一個經(jīng)濟(jì)史事實(shí)是，如果國家長時間沉湎于重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的貨幣財富路徑，必然迎來發(fā)展的萎靡和歷史的低谷，諸如中國這么龐大的經(jīng)濟(jì)體，過度依賴貨幣財富，毫無疑問會引來貨幣超發(fā)引起的通貨膨脹，進(jìn)而引來發(fā)展的停滯。
第四層意思，是如何合理認(rèn)識地方債務(wù)問題。這方面值得借鑒的是林毅夫先生的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，中國的債務(wù)水平仍處于世界極低水平，造成地方政府債務(wù)增加的主要原因在于期限不對稱，以短債來支持長期投資，如果允許有條件的地方政府自行發(fā)債，可以化解這種風(fēng)險。如何理解他的這些話，需要建構(gòu)另外一些新的經(jīng)濟(jì)學(xué)常識。
其一，僅僅就政府債務(wù)水平而言，林毅夫所說中國的債務(wù)水平仍處于世界極低水平，乃是一個事實(shí)。但林毅夫先生強(qiáng)調(diào)的是債務(wù)的不同屬性，即中國的地方債和主權(quán)債與其他國家有很大不同，中國的債務(wù)大多數(shù)用來投資，而且有資產(chǎn)作抵押，其他國家債務(wù)主要用來消費(fèi)，無資產(chǎn)作抵押。這是一個隱形的、幽暗的問題，按照林毅夫的理解，中國政府的債務(wù)用于投資，是一個創(chuàng)造性的構(gòu)想，眾所周知，鼓吹依靠政府投資拉動中國經(jīng)濟(jì)，一直是林的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，但從市場自由演進(jìn)的角度看，政府投資拉動的經(jīng)濟(jì)卻抑制甚至破壞市場多樣性要素的深度卷入，而美國等國家的消費(fèi)性債務(wù)卻有助于市場體系的深度發(fā)展，兩者差異何在，績效如何，相信有常識的人不難判斷。
其二，林毅夫關(guān)于政府債務(wù)長期和短期的價值判斷，的確厘清了一個重大的中國經(jīng)濟(jì)事實(shí)。他說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬長期投資，回報期長，但因地方政府不能單獨(dú)發(fā)債，在這種情況下，只能依靠土地財政和投資平臺，向銀行或者影子銀行借錢來投資，而還款期一般只有1到3年，頂多7年，“以短債支持長期投資，短期內(nèi)就要還錢的話，會出現(xiàn)到期沒有足夠收入償債的情況，這也是地方債務(wù)可能出現(xiàn)風(fēng)險的地方。”這樣的分析非常符合當(dāng)下事實(shí)，但問題馬上就浮現(xiàn)出來，為什么地方政府不能單獨(dú)發(fā)債？原因其實(shí)非常簡單，因?yàn)橹醒胝?，國家?jīng)濟(jì)是一個由中央政府全盤操作的統(tǒng)制性經(jīng)濟(jì)，地方政府在這樣的格局下并沒有多少經(jīng)濟(jì)治理權(quán)，大政府和小政府，中央政府和地方政府的制度重構(gòu)，才是地方債務(wù)問題的核心所在。
