城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要趨勢(shì)特征。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議都提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期，完善相關(guān)體制機(jī)制，促進(jìn)形成一個(gè)市場(chǎng)化可持續(xù)的融資機(jī)制，不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)的資金保障，對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展也具有重要意義。
一、金融市場(chǎng)能夠?qū)Τ擎?zhèn)化健康發(fā)展
發(fā)揮重要作用
城鎮(zhèn)化發(fā)展與融資機(jī)制安排是一個(gè)相互作用和影響的過(guò)程，有其內(nèi)在規(guī)律。一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量可持續(xù)的融資，另一方面，這一過(guò)程中逐步產(chǎn)生的“紅利效應(yīng)”——人口、產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)效率提升，以及效率提升帶來(lái)的土地、房產(chǎn)增值，使用者付費(fèi)增多和一般稅收增長(zhǎng)，也能為城鎮(zhèn)化融資提供未來(lái)收入基礎(chǔ)。一個(gè)健康的城鎮(zhèn)化過(guò)程，應(yīng)該是人口、產(chǎn)業(yè)、土地、資金等城鎮(zhèn)化要素的同步集聚和相互增強(qiáng)。一個(gè)好的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，既能充分利用城鎮(zhèn)化發(fā)展中人口、產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生的未來(lái)收入融資，也能同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，從資金可得性和融資成本上約束不具備人口和產(chǎn)業(yè)集聚條件、盲目占地?cái)U(kuò)城的人為城鎮(zhèn)化。
實(shí)現(xiàn)資金可得性和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的同步提升，關(guān)鍵是健全城鎮(zhèn)化融資的市場(chǎng)機(jī)制。在一個(gè)健全的市場(chǎng)環(huán)境下，利用金融市場(chǎng)特別是資本市場(chǎng)在信息處理、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)管理上的優(yōu)勢(shì)，既能將城鎮(zhèn)化未來(lái)收入提前到當(dāng)前使用，也能實(shí)現(xiàn)融資成本和風(fēng)險(xiǎn)的跨期分擔(dān)，對(duì)優(yōu)化城鎮(zhèn)化要素資源配置能夠發(fā)揮重要作用。尤其是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，產(chǎn)業(yè)分工和城市功能、結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜，各種城市病也變得突出，此時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇性明顯增強(qiáng)，相關(guān)投融資風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增大，更需發(fā)揮金融市場(chǎng)在項(xiàng)目篩選和風(fēng)險(xiǎn)管理上的優(yōu)勢(shì)，提升城市建設(shè)和管理水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)化集約發(fā)展。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化融資也經(jīng)歷了一個(gè)從公共財(cái)政到金融市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程。早期公共財(cái)政理論認(rèn)為，公共品在消費(fèi)上不具有排他性，生產(chǎn)上不具有競(jìng)爭(zhēng)性，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)達(dá)到供求平衡，是典型的需要由政府提供的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，公共服務(wù)需求日益增多，財(cái)政難以負(fù)擔(dān)和資金使用效率不足的矛盾逐漸突出，同時(shí)技術(shù)進(jìn)步也使得公共品消費(fèi)主體的有效識(shí)別問(wèn)題得到緩解，使用者付費(fèi)開(kāi)始流行，社會(huì)資本也逐漸進(jìn)入這一領(lǐng)域投資，市政債和公私合作（Public Private Partnership, PPP）逐漸成為典型的城鎮(zhèn)化融資方式。以市政債為例，美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束的這段時(shí)期，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，當(dāng)時(shí)的市政債發(fā)行規(guī)模超過(guò)國(guó)債。上世紀(jì)50~70年代，日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)大大推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，地方債在這一時(shí)期大量發(fā)行。南美的巴西、墨西哥、阿根廷等國(guó)，在經(jīng)過(guò)上世紀(jì)80年代的財(cái)政整治后，市政債違約風(fēng)險(xiǎn)大大下降并得到快速發(fā)展。俄羅斯、波蘭、匈牙利、捷克等轉(zhuǎn)軌國(guó)家，也大量發(fā)行市政債支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)世界銀行[微博]統(tǒng)計(jì)，目前市政債或類(lèi)似地方債占全球債券總額的9%，占政府債券的35%。大國(guó)經(jīng)濟(jì)體中，無(wú)論是財(cái)政聯(lián)邦制還是單一制國(guó)家，市政債或類(lèi)似地方債都在城市建設(shè)中得到廣泛運(yùn)用。
市政債在城鎮(zhèn)化融資中的廣泛運(yùn)用并非偶然。首先，這類(lèi)債券通常由地方政府特別是城市政府發(fā)行，償債資金來(lái)源中無(wú)論是以使用者付費(fèi)為主的項(xiàng)目債，還是一般責(zé)任債中以財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等為主的地方稅，都源自城鎮(zhèn)化效率提升帶來(lái)的收入，資金來(lái)源和資金使用一致，地方政府自身就有改善公共服務(wù)、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的動(dòng)機(jī)。其次，市政債是金融市場(chǎng)上的公開(kāi)融資行為，需要面對(duì)來(lái)自信息披露、投資者和監(jiān)管的各種市場(chǎng)約束。特別是市政債投資者中相當(dāng)一部分是本地居民，比如2012年末美國(guó)市政債投資者中居民持有占比高達(dá)44.6%，這一投資者結(jié)構(gòu)實(shí)際上強(qiáng)化了對(duì)發(fā)行人的市場(chǎng)約束。除市場(chǎng)約束外，市政債還面臨較強(qiáng)的財(cái)政紀(jì)律約束，比如地方政府有限破產(chǎn)、上級(jí)對(duì)下級(jí)財(cái)政的規(guī)則管理、審議監(jiān)督機(jī)制等。特別是大多數(shù)項(xiàng)目收益?zhèn)荒軇?dòng)用經(jīng)常性財(cái)政收入償還，能夠在強(qiáng)化市場(chǎng)約束的同時(shí)有效隔離財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
盡管還存在諸多不規(guī)范，我國(guó)城鎮(zhèn)化融資從最初單一的財(cái)政投入，到撥改貸、政策性銀行設(shè)立，再到銀行商業(yè)化改革和資本市場(chǎng)的發(fā)展，同樣反映了融資機(jī)制市場(chǎng)化的總體趨勢(shì)。即使是一些政策性融資領(lǐng)域，比如目前的保障性住房融資中，銀行貸款占全部資源來(lái)源的比重超過(guò)50%，如果加上債券融資，來(lái)自金融市場(chǎng)的融資已超過(guò)60%。應(yīng)該說(shuō)近年來(lái)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資的快速增長(zhǎng)、城市綜合承載能力的明顯提升，金融市場(chǎng)融資都發(fā)揮了重要作用。同時(shí)盡管政府融資平臺(tái)運(yùn)作還存在諸多不規(guī)范，但整體上金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)和篩選機(jī)制仍發(fā)揮了一定作用，融資項(xiàng)目具備不同程度的自?xún)斈芰Α?BR>
二、諸多體制機(jī)制障礙制約了
金融市場(chǎng)功能的充分發(fā)揮
盡管市場(chǎng)化融資機(jī)制本身就具有自我改善效率和約束風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化融資的市場(chǎng)化程度也有了明顯提高，但由于諸多體制機(jī)制障礙，金融市場(chǎng)應(yīng)有的優(yōu)化資源配置功能的發(fā)揮并不充分。這也是為何過(guò)去一個(gè)時(shí)期以來(lái)，一些地方政府性融資在形式上都是市場(chǎng)化，但實(shí)質(zhì)上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻得不到有效揭示而不斷膨脹的根源；同時(shí)融資約束機(jī)制的缺失，也必然會(huì)加劇大拆大建的粗放型城鎮(zhèn)化模式，甚至使某些區(qū)域城鎮(zhèn)化淪為不顧產(chǎn)業(yè)和人口集聚條件的盲目造城運(yùn)動(dòng)。
一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。毋庸諱言，受不合理的政績(jī)觀(guān)等多種因素影響，政府為追求GDP過(guò)多介入微觀(guān)資源配置，甚至自身行為公司化的現(xiàn)象仍不同程度存在，大量舉債、大干快上、大拆大建、競(jìng)相優(yōu)惠招商引資等現(xiàn)象仍較為突出。這一背景下無(wú)論是城鎮(zhèn)化融資還是城鎮(zhèn)化本身，都難免會(huì)打上政府主導(dǎo)的烙印。事實(shí)上，無(wú)論是歷史上的打捆貸款，還是目前平臺(tái)融資模式下極易混淆的政府和企業(yè)信用，本質(zhì)上都仍存在一些政企不分、財(cái)政金融界限不夠清晰等傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)資源配置思維方式，金融市場(chǎng)應(yīng)有的市場(chǎng)約束機(jī)制必然難以發(fā)揮作用。
二是財(cái)稅體制不盡合理。首先，目前預(yù)算法尚不允許地方政府獨(dú)立發(fā)債，而在融資平臺(tái)負(fù)債模式下，一方面政企信用極易混淆會(huì)影響金融市場(chǎng)的正確定價(jià)，另一方面由于是平臺(tái)負(fù)債、政府花錢(qián)，債務(wù)主體和資金使用主體脫節(jié)，地方政府也容易產(chǎn)生過(guò)度負(fù)債沖動(dòng)。其次，由于地方政府缺乏財(cái)產(chǎn)稅等穩(wěn)定的地方稅收入，償債來(lái)源高度依賴(lài)土地出讓金，容易助長(zhǎng)高地價(jià)、高房?jī)r(jià)等弊端。再次，目前預(yù)算體制缺乏全口徑跨年度資本預(yù)算，透明度也不高，容易助長(zhǎng)“新官不理舊賬”等短期行為，從而制約金融市場(chǎng)信用篩選機(jī)制正確發(fā)揮作用。
三是土地資源配置市場(chǎng)化程度有待提高。土地既是城鎮(zhèn)化不可或缺的基本要素，也是城鎮(zhèn)化紅利的集中體現(xiàn)。在一個(gè)健全的市場(chǎng)環(huán)境下，一個(gè)地區(qū)地價(jià)高低歸根到底決定于與城鎮(zhèn)化水平密切相關(guān)的土地產(chǎn)出效率。理論上，城鎮(zhèn)化建設(shè)利用土地抵押融資非但無(wú)可厚非，反而能有效銜接融資可得性和土地使用的集約化程度，促進(jìn)提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。國(guó)外市政債還款來(lái)源中的財(cái)產(chǎn)稅，本質(zhì)上也是城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值收益。但合理運(yùn)用土地收益融資的基礎(chǔ)，是土地資源配置本身的市場(chǎng)化程度。如果土地資源本身流轉(zhuǎn)不充分甚至存在供給壟斷，價(jià)格形成機(jī)制就可能扭曲，地價(jià)就可能難以真正反映一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率。盡管土地作為非再生資源具有天然稀缺性，尤其是特定地域土地很容易形成自然壟斷，加上我國(guó)人多地少需要確保糧食安全的基本國(guó)情，土地利用需要政府進(jìn)行整體規(guī)劃和用途管制。但規(guī)劃和用途管制并不代表政府直接代替市場(chǎng)配置土地資源。當(dāng)前無(wú)論是平臺(tái)債務(wù)償還對(duì)土地出讓金的高度依賴(lài)，還是整體上的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，部分行業(yè)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩背后長(zhǎng)期被人為壓低的工業(yè)地價(jià)，與此都不無(wú)關(guān)系。不僅城鎮(zhèn)化的質(zhì)量難以提升，而且蘊(yùn)藏的潛在風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。
三、加快建立市場(chǎng)化可持續(xù)的
城鎮(zhèn)化融資機(jī)制
未來(lái)一個(gè)時(shí)期，要按照十八屆三中全會(huì)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，在創(chuàng)新融資渠道和方式的同時(shí)，加強(qiáng)綜合配套改革，健全相關(guān)體制機(jī)制，加快形成一個(gè)市場(chǎng)化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制。
?。ㄒ唬┟魑聶?quán)，健全政績(jī)考核機(jī)制，創(chuàng)造各類(lèi)市場(chǎng)主體平等準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境
按照健全城鎮(zhèn)化融資市場(chǎng)機(jī)制的改革方向，首先要解決的，是明晰政府和企業(yè)在城鎮(zhèn)化中的事權(quán)。盡管大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施都具有一定公益性，但政府只要做好規(guī)劃引導(dǎo)和健全市場(chǎng)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，仍可由企業(yè)投資建設(shè)，政府則可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或多種形式的公私合營(yíng)等方式向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)。目前由政府融資平臺(tái)承擔(dān)大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，盡管形式上也是企業(yè)投融資，但要害是市場(chǎng)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不開(kāi)放、不統(tǒng)一，各類(lèi)社會(huì)資本得不到和融資平臺(tái)一樣的投融資機(jī)會(huì)，融資平臺(tái)本質(zhì)上并非平等競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)主體，而是政府行為公司化的載體和投融資工具，是政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域事權(quán)承攬過(guò)多、介入資源配置過(guò)多的反映，其他市場(chǎng)主體自然無(wú)法和實(shí)際上政企不分的融資平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。即使近年來(lái)平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快在金融監(jiān)管上受到一定控制， 但憑借背后的政府信用，融資平臺(tái)仍可從各類(lèi)影子銀行渠道融資，而影子銀行資金同樣來(lái)自居民儲(chǔ)蓄等社會(huì)投資。與其讓居民儲(chǔ)蓄等社會(huì)資金通過(guò)不規(guī)范的影子銀行渠道為城鎮(zhèn)化融資，顯然不如放開(kāi)準(zhǔn)入，使各類(lèi)社會(huì)資本平等進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。未來(lái)改革的方向，就是按照三中全會(huì)各類(lèi)所有制經(jīng)濟(jì)權(quán)利平等、規(guī)則平等、機(jī)會(huì)平等的要求，打破融資平臺(tái)在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的單一主體格局，政府可按照項(xiàng)目的公益性程度確定支持方式和增信力度，但核心是這些措施應(yīng)對(duì)所有投資者平等開(kāi)放，一視同仁。同時(shí)應(yīng)根據(jù)十八屆三中全會(huì)轉(zhuǎn)變政府職能、完善政績(jī)考核機(jī)制的要求，淡化GDP考核，加大資源、環(huán)境、債務(wù)等約束性考核力度，推動(dòng)政府職能從直接從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，逐步轉(zhuǎn)向提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)。通過(guò)出售、租賃、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等多種形式，加快向民間資本轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)設(shè)施和一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資性資產(chǎn)，既可彌補(bǔ)農(nóng)民工市民化基本公共服務(wù)支出的不足，也有利于從根本上切斷政府投資偏好的復(fù)雜利益機(jī)制，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)。
（二）深化土地、財(cái)稅、價(jià)格改革，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化融資的可持續(xù)性
在市場(chǎng)化融資機(jī)制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的償債來(lái)源，無(wú)非是使用者付費(fèi)、土地增值收益和政府稅收。未來(lái)隨著城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，既要看到建設(shè)用地需求增大與保障糧食安全、確保耕地紅線(xiàn)沖突的一面，也要看到農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高、農(nóng)村建設(shè)用地閑置騰出的城鎮(zhèn)化用地空間。正是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大趨勢(shì)下，十八屆三中全會(huì)圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，提出了一系列增大土地資源市場(chǎng)化配置空間的改革部署，既有助于提升城鎮(zhèn)化的整體質(zhì)量，也有利于不同地區(qū)之間形成債務(wù)規(guī)模與償債能力匹配的融資結(jié)構(gòu)。同時(shí)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地、宅基地更多的使用權(quán)，也可相應(yīng)提升農(nóng)地的金融價(jià)值，對(duì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、推動(dòng)農(nóng)村金融創(chuàng)新、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重大意義。
土地資源市場(chǎng)化配置程度的提高，同時(shí)意味著政府征地范圍的縮小和土地出讓收益的減少，要求加快財(cái)稅體制改革，健全地方稅體系特別是資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)性稅收。這類(lèi)稅收的稅源屬地性很強(qiáng)，不同地區(qū)差異很大，與一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量、資源稟賦以及環(huán)境質(zhì)量關(guān)系非常密切，加之是逐年征收而非賣(mài)地一次性獲取土地未來(lái)增值收益，有利于激勵(lì)地方政府改善公共服務(wù)、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，使融資能力既不超前也不落后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
資源品和公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制的改革，也是增強(qiáng)城鎮(zhèn)化融資可持續(xù)性的重要方面。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是市政債發(fā)行重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向項(xiàng)目收益?zhèn)?，還是城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域越來(lái)越多的公私合營(yíng)，使用者付費(fèi)的重要性都日益突出。與財(cái)政收入擔(dān)保的一般責(zé)任債券相比，使用者付費(fèi)在機(jī)制上更為市場(chǎng)化，能夠在更大范圍內(nèi)吸引社會(huì)投資，降低融資成本和提升資金使用效率，適用領(lǐng)域也更為廣泛。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，加快水、電、氣等資源品價(jià)格改革，不僅能有效提升城鎮(zhèn)化融資的可持續(xù)性，對(duì)節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境以及促進(jìn)整個(gè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型也具有重要意義。
?。ㄈ┩ㄟ^(guò)多種途徑健全城鎮(zhèn)化融資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制
健全城鎮(zhèn)化融資的市場(chǎng)機(jī)制，核心是有一個(gè)有效的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。盡管這一機(jī)制可通過(guò)增加市政債等公開(kāi)市場(chǎng)融資形成一定的市場(chǎng)約束，但要真正形成激勵(lì)相容的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，還需要深化改革消除市場(chǎng)約束發(fā)揮作用的各種體制機(jī)制障礙。
一是堅(jiān)守中央政府不兜底的底線(xiàn)，強(qiáng)化多種形式的財(cái)政紀(jì)律約束。歷史上處理地方債務(wù)的一般做法，是對(duì)債權(quán)人（絕大多數(shù)是國(guó)有銀行）的不良資產(chǎn)以?huà)熨~、剝離方式處置，對(duì)當(dāng)事地方財(cái)政進(jìn)行整頓、訓(xùn)誡，重申“下不為例”，用財(cái)政上解和撥款方式進(jìn)行相應(yīng)處理。最終結(jié)果或由中央財(cái)政兜底（債務(wù)規(guī)模不大時(shí)），或由中央銀行再貸款（規(guī)模大時(shí)）化解危機(jī)。實(shí)質(zhì)上，這都是在地方政府“倒逼”下，由全社會(huì)承擔(dān)最終損失。
作為單一制國(guó)家，理論上講，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)承擔(dān)著無(wú)限連帶責(zé)任，地方政府可能濫用中央財(cái)政信用，投資者期望中央政府兜底的認(rèn)知更會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，而“軟約束”投資者顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的“硬約束”。
盡管理論上單一制國(guó)家似乎難以隔離中央和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上無(wú)論是財(cái)政聯(lián)邦制還是單一制國(guó)家，以及諸多前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家，通過(guò)上下級(jí)財(cái)政之間公開(kāi)透明的規(guī)則管理，尤其是一般轉(zhuǎn)移支付的公式化和規(guī)范化，趨勢(shì)上都是增強(qiáng)地方財(cái)政的獨(dú)立性。盡管名義上允許地方政府破產(chǎn)的國(guó)家不多，但實(shí)質(zhì)上與之相類(lèi)似的地方政府或轄區(qū)財(cái)政責(zé)任制已并不鮮見(jiàn)。從具體條款看，禁止高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地方政府進(jìn)入債券市場(chǎng)融資或新增其他債務(wù)，由上級(jí)政府接管其部分稅收，僅保障當(dāng)?shù)卣暮诵闹С鲂枰瑴p少運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，停止審批新建地方公共投資支出項(xiàng)目等，與允許地方政府破產(chǎn)的國(guó)家也大體類(lèi)似。特別是對(duì)市政債中的項(xiàng)目收益?zhèn)?，資金使用和債務(wù)償還都僅僅針對(duì)特定項(xiàng)目，完全可借鑒美國(guó)、日本等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算中設(shè)立“特殊目的政府”（special purpose government）和“特別會(huì)計(jì)賬戶(hù)”（special budget account），實(shí)行針對(duì)特定公共項(xiàng)目的破產(chǎn)制度，弱化地方政府整體破產(chǎn)帶來(lái)的負(fù)外部性。
除強(qiáng)化中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的約束外，還應(yīng)強(qiáng)化地方人大對(duì)同級(jí)政府在預(yù)算編制與執(zhí)行、投融資決策和計(jì)劃上的審議監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果直接對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)。相對(duì)于地方政府官員，大部分地方人大代表任期比較穩(wěn)定，是解決地方政府官員任期與融資期限不匹配問(wèn)題的一個(gè)途徑。還可借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)稅收優(yōu)惠、發(fā)行聽(tīng)證等制度鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用裢顿Y本地市政債，以此增強(qiáng)市政債發(fā)行的民意約束。
二是增強(qiáng)地方政府債務(wù)約束的自我激勵(lì)。完善債務(wù)約束既要在制度上對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有懲戒機(jī)制，又要有激勵(lì)機(jī)制。可考慮將地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)、地方稅擴(kuò)權(quán)、中央地方稅分享比例及部分轉(zhuǎn)移支付與其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，以此增強(qiáng)其償債激勵(lì)。
三是改革預(yù)算體制和增強(qiáng)透明度，為金融市場(chǎng)約束機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。覆蓋全面、科學(xué)合理、公開(kāi)透明的政府預(yù)算制度本身，就是有效約束其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度保障，也是金融市場(chǎng)約束機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。盡管目前各級(jí)政府、各部門(mén)已編列項(xiàng)目預(yù)算，但都是年度內(nèi)的現(xiàn)收現(xiàn)付預(yù)算，尚未根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則編制跨年度的全面綜合的資本性預(yù)算，這就可能導(dǎo)致地方政府更多關(guān)心融資而輕視債務(wù)償還，“新官不理舊賬”，資金使用效率低下的問(wèn)題也會(huì)較為突出。
未來(lái)應(yīng)按照三中全會(huì)提出的健全跨年度預(yù)算管理、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等要求，通過(guò)將自行發(fā)債權(quán)與資本預(yù)算編制掛鉤，激勵(lì)尚未試點(diǎn)的地方政府試編資本預(yù)算。當(dāng)債券市場(chǎng)上發(fā)行者增多，各地為以較低成本爭(zhēng)取較多資金時(shí)，就可能主動(dòng)編制資本預(yù)算并公開(kāi)預(yù)算信息。同時(shí)為提高信息披露的真實(shí)性，可通過(guò)官方審計(jì)和非贏利、非政府背景的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估地方政府信用狀況，通過(guò)強(qiáng)化地方政府信息披露和信用評(píng)估的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升真實(shí)性，比如前幾年人民銀行委托中國(guó)社會(huì)科學(xué)院對(duì)地方金融生態(tài)進(jìn)行評(píng)估，就對(duì)地方政府改善信息披露和健全信用環(huán)境起到了一定作用。
四是加強(qiáng)制度銜接，防范制度轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)。十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議都明確指出，要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，可考慮將目前地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)擴(kuò)大到市級(jí)政府，同時(shí)通過(guò)改造城投債、融資平臺(tái)貸款證券化等多種途徑擴(kuò)大市政債發(fā)行。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也可在市場(chǎng)化減排機(jī)制基礎(chǔ)上，創(chuàng)新碳債券等融資工具支持減排。
同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是，允許地方政府通過(guò)發(fā)債為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措資金，創(chuàng)新市政債等融資工具，并非否認(rèn)其他融資方式；同時(shí)融資平臺(tái)貸款轉(zhuǎn)為市政債，也不能否認(rèn)原先的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這也符合十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的改革方向。城鎮(zhèn)化融資是典型的公私合作領(lǐng)域，債務(wù)或股權(quán)融資中均涉及大量的私人投資者利益，銀行債權(quán)最終也是存款人債權(quán)。要本著尊重產(chǎn)權(quán)和契約的精神，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，合理確定平臺(tái)債務(wù)中地方政府的償債責(zé)任。無(wú)論原先平臺(tái)債務(wù)中政府擔(dān)保或增信合法與否，合同契約中約定的償債來(lái)源都應(yīng)得到落實(shí)，償債責(zé)任都應(yīng)得到遵守。
總之，未來(lái)一個(gè)時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展既潛力巨大，也面臨不少挑戰(zhàn)。過(guò)去一個(gè)時(shí)期主要依靠廉價(jià)勞動(dòng)力供給、土地資源粗放消耗、不計(jì)資金和環(huán)境成本的城鎮(zhèn)化越來(lái)越難以持續(xù)，新老市民公共服務(wù)均等化的要求也日益迫切，城鎮(zhèn)化由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。以深化融資機(jī)制市場(chǎng)化改革創(chuàng)新為突破口，完善相關(guān)體制機(jī)制，不僅能有效增強(qiáng)資金保障能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束，而且對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展也具有重要意義，應(yīng)不失時(shí)機(jī)切實(shí)加以推進(jìn)。
