核心觀點(diǎn):一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不會有破產(chǎn)之虞。
二、設(shè)立地方政府債務(wù)交易平臺,是盤活債權(quán)債務(wù)的市場化機(jī)制。
三、建立地方政府債權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評級和預(yù)警工具。
四、通過地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)清單,作為行政考核的公開評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評級,作為CCVI中國價(jià)值指數(shù)的長期監(jiān)測課題,自2011年即發(fā)布中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評級報(bào)告,當(dāng)年的評估結(jié)果為18到20萬億,遠(yuǎn)超官方時(shí)年發(fā)布數(shù)據(jù)。同時(shí),CCVI發(fā)布了地方債務(wù)資產(chǎn)重組方案,作為課題的附錄,報(bào)送有關(guān)部門。時(shí)至兩年多過去,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨險(xiǎn)峻,相關(guān)部門并沒有拿出徹底化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)用方案。
CCVI認(rèn)為,中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),僅僅是一種財(cái)務(wù)單位風(fēng)險(xiǎn),并非資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性風(fēng)險(xiǎn)。所有的風(fēng)險(xiǎn),最終集中于中央政府。所以,中央政府必須為了擺脫或化解地方政府債務(wù),而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的長效機(jī)制,包括設(shè)立“地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易平臺”或“地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易所”。
一、制度特征或局限:地方政府破產(chǎn)在中國不會出現(xiàn)
盡管廣泛的觀點(diǎn)一二再地聚焦于中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),而置于中國制度本身的特征或局限而不顧。確確實(shí)實(shí)的是,中國根本不存在地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問題。因?yàn)榈胤秸皇仟?dú)立的財(cái)產(chǎn)主體,而僅僅是中央政府授權(quán)管理特定區(qū)域的一個(gè)個(gè)“部門”,根據(jù)中央政府與地方政府之間的某種標(biāo)準(zhǔn)化的委托協(xié)議,管理指定區(qū)域的政權(quán)事務(wù),其中包括有限的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)、行政事權(quán)等等。因此,地方政府這一“部門”只對授權(quán)者即中央政府負(fù)責(zé),而無需對社會做出解釋,甚至無需對所管轄區(qū)域的公眾解釋。當(dāng)然,假如中央政府要求地方政府這么做,地方政府就必須要去做。總而言之,在中央政府權(quán)利治理層面,地方政府只需要對中央政府負(fù)責(zé)即可,而與此同時(shí),地方政府所有的努力,僅僅只要獲得中央政府的歡心或滿意,就已經(jīng)盡職盡責(zé)。
在國家作為家庭型式存在時(shí),大致有兩個(gè)形式進(jìn)行組織建構(gòu),一是“大鍋飯”形式,如中國,一切以家族即家長層面進(jìn)行權(quán)利集中,然后由家長階層根據(jù)自身的政治需要,對整個(gè)國家(家庭)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行任意裁決,而無需征求公民或家庭成員的意見。所以,包括區(qū)域的變遷或劃撥、委托管理人的權(quán)限和管理形式,都取決于終極家長階層的意愿。終極家長階層承擔(dān)著整個(gè)國家的無限責(zé)任,家族之內(nèi)的各個(gè)部門包括地方政府,僅僅根據(jù)終極家長階層的授權(quán)范圍、委托權(quán)限而行使自身的職能,不承擔(dān)某一區(qū)域的財(cái)產(chǎn)損益及其好處或風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。因?yàn)?,一旦某一被授?quán)者具有某種獨(dú)立承擔(dān)權(quán)責(zé)利的企圖,那就是對終極家長階層權(quán)威的一種僭越,也是這一國家家庭體制所不容。二是如美國、歐洲等聯(lián)邦治理形式,等于若干個(gè)小家庭(國家),通過保全自身權(quán)利主體的條件下,與若干個(gè)國家形成一種合約,這樣的國家也僅僅是一個(gè)合約體制,根據(jù)相互各自獨(dú)立的合約保障,授權(quán)一個(gè)特定的超越各個(gè)國家(家庭)利益的組織架構(gòu),形成一個(gè)國家形式的組織。在這樣的政治管理體制下,所有的主體都承擔(dān)著清晰的、有限的國家風(fēng)險(xiǎn),包括破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。也只有這樣的制度,才會出現(xiàn)或形成真正的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
二、市場決定資源配置:作為資源配置機(jī)制的地方政府債務(wù)交易平臺
只有清楚、并確定了中國地方政府作為債務(wù)主體,制度特征使其根本不成立。所以,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),歸根到底是中央政府的債務(wù)。這就說明了,地方政府無需為政府債務(wù)承擔(dān)什么責(zé)任,因此也就不會有什么破產(chǎn)的壓力。沒有壓力的風(fēng)險(xiǎn)、沒有破產(chǎn)之虞的債務(wù),還叫風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)嗎?所以,除了中央政府為地方政府債務(wù)擔(dān)心之外,地方政府是真正的“甩手掌柜”。按照這一邏輯,即知道社科院為什么發(fā)布中國國家資產(chǎn)報(bào)告,為中央政府緩解心理壓力。很顯然,這一發(fā)布,是為中央政府準(zhǔn)備了慢性毒藥,因?yàn)檫@一國家資產(chǎn)報(bào)告,缺乏對既往的損益計(jì)算、以及對預(yù)期的不確定性的評估。
恰當(dāng)?shù)淖龇?,是盡快建立地方政府債務(wù)資產(chǎn)清單,然后進(jìn)行損益監(jiān)測、資產(chǎn)價(jià)值評估、債務(wù)重組的中央政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)交易平臺,通過資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)投資價(jià)值鏈并購、包括資產(chǎn)證券化等,使地方政府債務(wù)在與其他地方政府債務(wù)資產(chǎn)、市場化交易之間,進(jìn)行資產(chǎn)戰(zhàn)略銷售和產(chǎn)品設(shè)計(jì)。在交易過程,建立地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易機(jī)制。當(dāng)所有的債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)入交易時(shí),不但容易監(jiān)測跟蹤,而且轉(zhuǎn)負(fù)得正。
目前對地方政府債務(wù)的處理方式,仍然寄托于地方政府債券等單一的手段。因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)需要負(fù)債經(jīng)營,而不是孤立地以債務(wù)為債務(wù),因?yàn)榈胤秸谶€債的同時(shí),還需要繼續(xù)不斷地輸血,以維持正常的財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)。所以需要清楚的是:一、地方政府債務(wù),將是長期的存在、也不可怕,中央政府大可不必回避這一存在的長期性;二、建立長效的、符合中國制度特征的地方政府債務(wù)交易平臺,是最好的債務(wù)處理策略;三、可以鼓勵(lì)地方政府部分地提供債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)入交易平臺,而無需與地方政府在債務(wù)隱瞞或數(shù)額多少方面,進(jìn)行低效博弈。
三、財(cái)務(wù)工具組合或杠桿:地方政府債務(wù)重組基金
建立由中央財(cái)政、審計(jì)、金融部門監(jiān)管下的地方債務(wù)重組基金,是為地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易平臺,進(jìn)行定價(jià)、評價(jià)、資源配置的財(cái)務(wù)工具組合,然后將其作為債務(wù)重組杠桿,對地方政府債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略重組和財(cái)務(wù)處置。
地方政府債務(wù)重組基金,可以包含地方政府資產(chǎn)清單、戰(zhàn)略資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指引、政策金融與市場金融財(cái)務(wù)搭配、不同資產(chǎn)打包和股權(quán)化包括證券化產(chǎn)品運(yùn)營等方面,以此為地方政府債務(wù)重組基金進(jìn)行功能定位。
CCVI經(jīng)過兩年多調(diào)研,得出如下結(jié)論:
1、設(shè)立地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易所(平臺)與地方政府債務(wù)重組基金,是化解和處理地方政府債務(wù)的最優(yōu)策略選擇。
2、充分發(fā)揮市場配置資源功能,鼓勵(lì)地方政府將部分債務(wù)資產(chǎn)進(jìn)入債務(wù)資產(chǎn)交易平臺,并非全部。這樣等于為地方政府債務(wù)資產(chǎn)找到增值退出渠道,包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源的投融資合作。而不是一味地高壓與地方政府進(jìn)行債務(wù)資產(chǎn)規(guī)模的博弈,基于非理性經(jīng)濟(jì)制度理論而言,這種博弈本身對地方政府的壓力,并非是財(cái)務(wù)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn),而是行政授權(quán)的官員升遷風(fēng)險(xiǎn)、以及在地方政府面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期的負(fù)面影響。
3、地方政府債務(wù)重組基金與地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易平臺之間,是一種相輔相成的關(guān)系。重組基金是進(jìn)口,交易平臺是出口。由中央政府相關(guān)部門組成理事會,發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)作用,垂直于地方政府,屬于政策金融與市場金融無縫對接機(jī)制,在具體構(gòu)成上完全進(jìn)行市場化運(yùn)營和組成。
4、重組基金進(jìn)行資產(chǎn)價(jià)值評估后,進(jìn)行份額化設(shè)計(jì),自然人和機(jī)構(gòu)都可以購買基金份額,在投資回報(bào)率方面,安全性需要一定的政策保底,但可以細(xì)分產(chǎn)品品種,形成多層次投資回報(bào)體系。
5、交易平臺或交易所為非贏利構(gòu)成,通過交易費(fèi)、財(cái)務(wù)顧問服務(wù)、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作咨詢等維持日常運(yùn)營,目前國家政府部門如發(fā)改委產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指引的部分功能,可以分解落實(shí)到該交易平臺上進(jìn)行具體實(shí)施。
事實(shí)上,地方政府債務(wù)重組基金與地方政府債務(wù)資產(chǎn)交易平臺,可以縮小到一個(gè)省市地方政府進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。因此,有興趣的地方政府,同樣可以向中央政府爭取先行先試。
四、地方政府債務(wù)價(jià)值評估:定價(jià)和評價(jià)機(jī)制亟待形成
地方政府債務(wù)、房地產(chǎn),是本屆中央政府面臨的兩大核心問題。雖然全面改革列為重大戰(zhàn)略,但這兩大核心問題,卻貌似與改革關(guān)系不大,即單純的改革并不能解決這兩問題。
將地方政府債務(wù)納入理性預(yù)期解決的范疇,需要正視如下方面:
1、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要風(fēng)險(xiǎn)管控意識,風(fēng)險(xiǎn)管理是一種常識管理,不能也沒必要諱疾忌醫(yī)。
2、地方政府融資平臺將會長期存在,一味行政取締或限制無濟(jì)于事。根本的措施,是如何通過體制或法律法規(guī)層面上,為地方政府融資平臺界定地位、明確功能和贏利方式。
3、從長期看,地方政府債務(wù)不但會永遠(yuǎn)存在,而且只會遞增而不會降低、更不可能消除。假如采取行政剝離等等手段,只會將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入惡性循環(huán),無益于中央政府對地方政府的政治管控。
4、與之相關(guān)的宏觀形勢持續(xù)壓力,如通脹將會長期存在。而與此同時(shí),意味著資產(chǎn)價(jià)格的上漲,無論地方政府、社會公眾,財(cái)政或財(cái)務(wù)收入一定要跑贏通脹,儲蓄等保守投資的收益肯定是負(fù)數(shù)。在利率不能完全放開的情況下,金融機(jī)構(gòu)的改革已到瓶頸,一般的私營銀行,根本無法正常生存。所以,在投資安全心理充分的同時(shí),多發(fā)展適合投資、特別是公眾投資的渠道非常重要。而這些渠道,必須要使其收益跑贏通脹,地方政府債務(wù)重組基金份額化銷售、包括國民公共資源權(quán)益基金等銜接行政與市場的機(jī)制預(yù)設(shè),則是從根本上解決核心問題的出路。
很顯然,僅從地方政府債務(wù)而言,中央政府充分清楚僅僅從資產(chǎn)負(fù)債層面,對地方政府無以構(gòu)成約束或壓力。所以,中共中央組織部將地方政府債務(wù),納入官員考評體系,通過地方政府行政官員的仕途管理,希望對地方政府債務(wù)形成一定的約束力。這一約束力,很難發(fā)揮預(yù)期作用。因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)業(yè)已成為事實(shí),包括債務(wù)形成的慣性邏輯。特別是官員考評其他的非地方政府債務(wù)指標(biāo),都會為官員仕途留下余地或活口。因此,通過傳統(tǒng)的、家長所有制條件下的行政授權(quán)或委托管理手段,去約束地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),可以說毫無意義。(國際非理性經(jīng)濟(jì)制度理論學(xué)會(IIESTI)會長、CCVI中國價(jià)值指數(shù)首席研究員)