“不準(zhǔn)籌錢，怎么完成任務(wù)？”湖北省一位地級(jí)市市長(zhǎng)雙手一攤，“城投公司只能學(xué)著從死胡同里挖出地道來。”
苦惱的不止這位市長(zhǎng)。近兩年地方債風(fēng)險(xiǎn)使中央和各界憂慮，“創(chuàng)新”與監(jiān)管你追我堵。為時(shí)4個(gè)月的全國(guó)政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截止2013年6月，全國(guó)地方性政府債務(wù)近18萬億元。
《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者最近歷時(shí)近一個(gè)月，實(shí)地探訪安徽、湖北、河南、吉林、陜西、天津等省市，目睹多地融資平臺(tái)應(yīng)對(duì)監(jiān)管政策的智計(jì)百出——新設(shè)子公司平臺(tái)、設(shè)法退出監(jiān)管名錄、化身土地儲(chǔ)備分中心、成立隱性平臺(tái)，等等。
有專家說，各地“曲線救債”雖屬規(guī)避監(jiān)管，也是無奈的探索，從一些摸著石頭過河的灰色舉動(dòng)中，或許有的能尋到未來的正道。
新壺裝舊酒
“退出平臺(tái)名單、變換身份，就能重新獲取融資資格?！敝胁恳晃皇〖?jí)城投公司負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者如是說。
所謂平臺(tái)名單，是指2013年4月銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）中羅列的全國(guó)近200家地方平臺(tái)。監(jiān)管部門對(duì)平臺(tái)貸款和城投債的管控，依此名單進(jìn)行。
銀監(jiān)會(huì)嚴(yán)禁商業(yè)銀行對(duì)名單里的城投公司發(fā)放任何形式的、由財(cái)政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款，信貸融資基本受阻；發(fā)債渠道上，包括其子公司在內(nèi)，交易所也已基本禁止此類機(jī)構(gòu)及其擔(dān)保企業(yè)進(jìn)行私募債發(fā)行備案。
然而，據(jù)記者在多地了解，不少省級(jí)平臺(tái)紛紛設(shè)法退出這一“黑名單”，部分已重獲發(fā)債資格，甚至授信額度已然到手。
前述中部省級(jí)城投公司負(fù)責(zé)人透露，自己所在的城投公司能退出名單，省政府對(duì)監(jiān)管層的長(zhǎng)期“游說”功不可沒。
《意見》規(guī)定，融資平臺(tái)“摘帽”需滿足五個(gè)條件，包括資產(chǎn)負(fù)債率降至70%以下、自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且各債權(quán)銀行對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定性均為全覆蓋，以及存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格，等等。
但前述負(fù)責(zé)人所在的省級(jí)城投，目前注冊(cè)資本60億元，第一主業(yè)為鐵路、汽車、建材等領(lǐng)域的投資和資產(chǎn)管理，第二主業(yè)為房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)，下屬8家全資子公司和5家控股公司、40多家參股公司，資產(chǎn)負(fù)債率一度高達(dá)95%以上。
“只要省政府支持，不論是明是暗，總能有辦法?！痹撠?fù)責(zé)人說。
在劃撥土地、隱性注資等一系列運(yùn)作之下，截至2013年6月，該平臺(tái)資產(chǎn)總額超360億元，負(fù)債總額降至約230億元，資產(chǎn)負(fù)債率驟降至約60%。
此外，該省建設(shè)廳、財(cái)政廳等多部門正擬由該城投出資設(shè)立省建投公司，先期作為全省保障房項(xiàng)目的省級(jí)融資主體，統(tǒng)一承接當(dāng)?shù)貒?guó)開行分行對(duì)10多個(gè)地級(jí)市保障房項(xiàng)目的過橋貸款。新公司注冊(cè)資本金60億元，由原省級(jí)平臺(tái)注資、省財(cái)政補(bǔ)助、國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（股權(quán)、礦權(quán)）注入等先湊足首期資本金20億元，后續(xù)于5年內(nèi)由各市縣參股分批增資解決。
參股方式為：市縣級(jí)平臺(tái)以資本金形式注入這一新省級(jí)平臺(tái)，后者再以資本金形式將不低于該數(shù)額的資金注入前者事先設(shè)立的保障房項(xiàng)目公司，同時(shí)安排不低于該金額的銀行過橋貸款轉(zhuǎn)貸給前者，用作項(xiàng)目資本金。
等額資金從市縣平臺(tái)到省級(jí)新平臺(tái)，再到市縣平臺(tái)旗下項(xiàng)目公司的一圈循環(huán)，既解決了市縣平臺(tái)融資的嚴(yán)格禁令，又掩蓋了更為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 “‘干干凈凈’無歷史債務(wù)的新公司，能承接原有的受限業(yè)務(wù)，證監(jiān)會(huì)還允許發(fā)債，同時(shí)也完全符合銀監(jiān)會(huì)的信貸監(jiān)管要求。”前述負(fù)責(zé)人說，“‘一套班子，兩塊牌子’，一舉多得。我們也是逼急了，如果有陽(yáng)光大道，誰愿意走羊腸小路？”
據(jù)悉，新省級(jí)平臺(tái)、市縣平臺(tái)和項(xiàng)目公司將簽署協(xié)議，明確在項(xiàng)目公司清算時(shí)，市縣平臺(tái)以其在新省級(jí)平臺(tái)的原始出資額，等額置換新省級(jí)平臺(tái)持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，不再享有項(xiàng)目公司和新省級(jí)平臺(tái)的股東權(quán)利，也不享有或承擔(dān)項(xiàng)目公司收益或虧損，所有權(quán)利最終收歸省級(jí)平臺(tái)。
由于前述《意見》明確提出對(duì)平臺(tái)貸款不搞“一刀切”，要繼續(xù)保持保障性住房等項(xiàng)目合理資金需求的支持力度。因而，類似前述項(xiàng)目公司的資金用途名為“安置房建設(shè)”，但現(xiàn)實(shí)中卻可能是畫出的“大餅”，在片區(qū)打包、深度包裝后冠以保障房之名。
從退出監(jiān)管名單到新設(shè)省級(jí)平臺(tái)，再到聯(lián)合市縣平臺(tái)助力其借道籌資，監(jiān)管政策在此類“轉(zhuǎn)圈”中，往往失效。
拆招“463號(hào)文”
2012年底由財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱“463號(hào)文”），亦遭遇“上有政策、下有對(duì)策”。
463號(hào)文是近年來監(jiān)管地方債務(wù)的一記重拳，其影響力曾被坊間評(píng)為“史上最嚴(yán)”，以至于作為城市基建主力銀行的國(guó)開行，也在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)暫緩相關(guān)業(yè)務(wù)，靜觀其變。
463號(hào)文規(guī)定，國(guó)土資源部《土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄》之外的任何機(jī)構(gòu)，不得再具備土儲(chǔ)職能。地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)償債資金來源，且不得授權(quán)融資平臺(tái)承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目。
但是，記者調(diào)研所見，在相當(dāng)部分地級(jí)市，這一禁令的實(shí)效已大打折扣。
“我們掛了土地管理局下屬項(xiàng)目部的牌子，重新有了土儲(chǔ)職能。”一位地級(jí)市城投公司總經(jīng)理說。土地管理局，是該市唯一位列《土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄》的機(jī)構(gòu)。
據(jù)此“新對(duì)策”，該城投日后涉及土儲(chǔ)的所有項(xiàng)目，都可視為土地管理局委托并以該局“編外部門”的特殊身份，將所獲收益全部收歸自有，“土地管理局僅僅走一遍賬而已”。
“這既符合現(xiàn)有政策，又是解決實(shí)際問題的最好辦法?！痹摽偨?jīng)理說。在該市政府一份內(nèi)部文件中，也明確提到市政府已允許該城投公司加掛“土地儲(chǔ)備分中心”牌照，承擔(dān)部分土地收儲(chǔ)職能，并有資格對(duì)棚戶區(qū)改造安置后的騰退土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，為后續(xù)運(yùn)作提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。
不僅如此，文件還顯示，市政府正在將廉租房和公租房、騰退的國(guó)有直管公房、住房公積金增值收益、各級(jí)政府的補(bǔ)助資金等優(yōu)質(zhì)資源注入該城投，并由其來代表政府進(jìn)行下一步融資。
該市財(cái)政局一位官員透露，由于資源枯竭型城市存在歷史遺留問題，該市棚戶區(qū)居民占低收入人群比例高達(dá)80%，早年改造資金高達(dá)60億元。“2013-2017年，我們還要完成2000多萬平方米、13萬戶家庭的保障房建設(shè)，總投資400億元。沒有土儲(chǔ)職能，我們?cè)趺崔k？”巨大的資金缺口，讓該官員一臉無奈。
國(guó)開行該省分行行長(zhǎng)告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，繼前兩年首批貸款之后，該地級(jí)市城投申請(qǐng)的22億元貸款授信已得到總行批準(zhǔn)，卻一直未發(fā)放。原因就在于該城投缺乏有效抵押物，如果重獲土儲(chǔ)職能，有望帶來轉(zhuǎn)機(jī)。
突圍發(fā)債通道
發(fā)債，曾是城投公司融資的“大招”之一，但在國(guó)家發(fā)改委空前嚴(yán)厲的審批和監(jiān)管之下，部分地級(jí)市城投于2012年年中至今，幾乎未成功發(fā)行過一只債券。
深交所中小企業(yè)私募債小組的一位人士也證實(shí)，平臺(tái)名單上的機(jī)構(gòu)發(fā)債已屢遭禁止，就連退出名單的城投，也有好幾家卡在過會(huì)環(huán)節(jié)，深交所對(duì)此類融資統(tǒng)一持“不鼓勵(lì)”態(tài)度。
但是，安徽銅陵和湖南岳陽(yáng)的兩家城投公司，2013年下半年以一種名為“債貸組合”的方式成功突圍。
“特定領(lǐng)域、特定項(xiàng)目和試點(diǎn)區(qū)域，加之國(guó)開行的深度參與，才有可能開綠燈?！眹?guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司一位官員透露。
銅陵市市長(zhǎng)侯淅珉告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“債貸組合”模式是抓住了中央近期對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目高度重視的契機(jī)，是解決融資難題的捷徑。
作為市級(jí)城投的銅陵市建設(shè)投資控股有限責(zé)任公司，于2013年8月由國(guó)開行擔(dān)任綜合融資協(xié)調(diào)人，國(guó)開證券任主承銷商，發(fā)行了15億元7年期的“2013銅陵建投債”，發(fā)行利率6.98%，用于該市4個(gè)棚改項(xiàng)目建設(shè)，總投資26.65億元。
銅陵建投負(fù)責(zé)人任理介紹，這一債券較同期發(fā)行的同類型同等級(jí)企業(yè)債——張家港保稅區(qū)張保實(shí)業(yè)“13張保債”利率7.10%低12bps，認(rèn)購(gòu)倍數(shù)達(dá)2.6倍。
發(fā)債的同時(shí)，國(guó)開行還給予5億元貸款支持并以自身信用進(jìn)行隱性擔(dān)保，協(xié)助銅陵建投在債務(wù)存續(xù)期內(nèi)強(qiáng)化風(fēng)控。在資金使用、去向和項(xiàng)目進(jìn)度等細(xì)節(jié)上，國(guó)開行將對(duì)貸款和債務(wù)施行全程管理。
“天津、吉林等地的城投公司，也在作類似探索?！鼻笆霭l(fā)改委人士說。這項(xiàng)創(chuàng)新能否在全國(guó)復(fù)制的關(guān)鍵，一方面是城投公司真實(shí)的資產(chǎn)質(zhì)量，一方面是還國(guó)開行有多大的參與能力及意愿。
有專家表示，城投公司的各種創(chuàng)新有明有暗、有損有益，監(jiān)管層應(yīng)區(qū)別對(duì)待，如棚改領(lǐng)域的“債貸組合”，不失為三四線城市進(jìn)行新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的良好探索。
但前述發(fā)改委人士表示，除棚改以外，其他形式和領(lǐng)域的城投債仍將長(zhǎng)期嚴(yán)控。
