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“三個結(jié)合”防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險

來源:金融時報

日期:2014.01.13 閱讀:3385
  前不久召開的中央經(jīng)濟工作會議提出,把“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”作為2014年經(jīng)濟工作的六項任務(wù)之一,這體現(xiàn)了中央對地方政府性債務(wù)問題的高度重視,也釋放出中央下大力氣整治地方政府性債務(wù)的明晰信號。能否有效防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險,關(guān)系中國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,關(guān)系中國的金融穩(wěn)定和金融安全。今天,內(nèi)蒙古銀行首席經(jīng)濟學(xué)家、本報專家委員會成員苑德軍博士做客《首席觀點》,對地方政府性債務(wù)風(fēng)險進行了深入的分析并提出了具體的防控措施。
  
  地方政府性債務(wù)的“量”與“質(zhì)”
  
  記者:前不久審計署公布了全國政府性債務(wù)審計結(jié)果,數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月底,省市縣三級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元,比2010年底增加38679.54億元,年均增長19.97%。您對目前我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險做何評價?
  
  苑德軍:衡量地方政府性債務(wù)風(fēng)險,應(yīng)從地方政府性債務(wù)的“量”與“質(zhì)”兩方面進行考察。
  
  債務(wù)規(guī)模是衡量債務(wù)主體債務(wù)負擔(dān)、評估債務(wù)風(fēng)險的重要的數(shù)量指標。按照歐盟成立初期《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》的規(guī)定,歐元區(qū)各國政府的公共債務(wù)不得超過GDP的60%。盡管沒有哪一國際組織要求各國必須遵守這一標準,但實際上這一指標已經(jīng)成了國際社會和債務(wù)分析實踐中界定政府負債率正常與否的警戒線。超過這一負債率,則被視為政府債務(wù)負擔(dān)過重,要引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。
  
  從我國地方政府性債務(wù)融資渠道的現(xiàn)狀出發(fā),寬口徑的地方政府性債務(wù),包括地方政府融資平臺貸款、城投公司債(企業(yè)債、短券、中期票據(jù)等)、中央財政代地方發(fā)行和地方政府自辦發(fā)行的地方政府債券、信托公司的政信合作余額、劵商資管和私募合作的BT代建債務(wù)融資、上級財政借款、其他借款等。其中,平臺貸款和城投債兩項占主要地位。根據(jù)審計署的公告,截至2013年6月底,全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元,負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49 億元,可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56 億元。截至2012年底,全國政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率為36.74%。將或有債務(wù)折算在內(nèi),2012年底全國政府性債務(wù)的總負債率為39.43%。這兩個比例都低于60%的公共債務(wù)警戒線,表明我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控。審計署的審計數(shù)據(jù)顯示,近三年省市縣政府債務(wù)平均年增長率達20%,縣級政府債務(wù)更是高達26.59%,遠遠超過GDP8%左右的名義增長水平。截至2012年年底,有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。這些數(shù)據(jù)表明,部分地方的債務(wù)風(fēng)險隱患不容低估。
  
  所謂地方政府性債務(wù)的“質(zhì)”,是指地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu),主要包括地方政府融資的主體結(jié)構(gòu)和政府舉債資金的投向結(jié)構(gòu)。這兩者都和地方政府性債務(wù)的償還能力密切相關(guān)。
  
  到2011年9月末,我國共有地方政府融資平臺10468家,其中縣級平臺約占七成。經(jīng)濟中心城市、大多數(shù)省會城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地級市經(jīng)濟發(fā)展水平較高,財政收入持續(xù)增長能力較強,因而具有較強的債務(wù)償還能力。而大多數(shù)縣級平臺在這方面則遜色許多。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣級平臺以及為規(guī)避銀監(jiān)會“名單制”監(jiān)管新設(shè)的一些縣級平臺,情況更是不容樂觀。這些平臺所在地區(qū)不僅經(jīng)濟發(fā)展和財政收入狀況不佳,且平臺舉債規(guī)模遠遠超過地方財政的承受限度,平臺資產(chǎn)結(jié)構(gòu)也不盡合理,資產(chǎn)或是價值高估,或是變現(xiàn)能力較差,盈利水平也不高。從債務(wù)融資的投向看,絕大部分用在了交通運輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)方面,即地方政府性債務(wù)最終大多形成了實物資產(chǎn),有一些還是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),這為債務(wù)的順利償還奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但也確有一些債務(wù)資金所投項目效益不佳,缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流。一些債務(wù)資金投向了資金回收期長且收益水平低的基礎(chǔ)設(shè)施,有的甚至還投向了產(chǎn)能過剩行業(yè)。有的債務(wù)到期時無法償還,不得不采用“借新還舊”的滾動式融資來了結(jié)債務(wù)關(guān)系。
  
  地方政府性債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)
  
  記者:雖然目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控,但是有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患。這些風(fēng)險隱患的具體表現(xiàn)是什么?
  
  苑德軍:盡管地方政府性債務(wù)總量尚處安全區(qū)間內(nèi),但債務(wù)規(guī)模迅速膨脹和負債率不斷上升,加大了地方政府的償債壓力,而一些融資平臺管理水平不高,項目收益遠未達預(yù)期,也加大了償債困難。這兩種情況交織在一起,放大了財政和金融風(fēng)險。立足我國宏觀經(jīng)濟和宏觀金融運行的現(xiàn)狀進行分析,地方政府性債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下七個方面:
  
  一是經(jīng)濟減速下行使地方政府償債能力弱化的風(fēng)險。受資源和環(huán)境約束強化、“三大紅利”(人口、制度和全球化紅利)對增長拉動效應(yīng)遞減等因素的影響,我國經(jīng)濟已由高速增長步入中速增長階段。而財政收入與經(jīng)濟增速具有高度相關(guān)性。經(jīng)濟減速必然影響地方政府財政收入增長進而影響其償債能力。產(chǎn)能過剩嚴重、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力較大的地區(qū),經(jīng)濟減速幅度更大一些,其償債能力所受影響也更大。
  
  二是房地產(chǎn)泡沫破滅帶來的地方政府性債務(wù)違約風(fēng)險。地方政府融資平臺多以土地作為融資抵押物,地價波動直接影響其融資和債務(wù)償還能力。近年來隨著房價節(jié)節(jié)攀升,地價也扶搖直上,“地王”頻出,地方政府的財政收入迅猛增加,融資平臺的融資規(guī)模也顯著擴大。地價上漲成了地方政府債務(wù)擴張的助推器。一些大城市高得離譜、令人咋舌的房價,嚴重透支了國民財富積累,阻礙了消費擴大和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級,成為危害經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的一顆毒瘤。時下,高房價已成強弩之末,支撐高房價的制度條件、市場環(huán)境和貨幣基礎(chǔ)正在發(fā)生改變。而一旦房價泡沫破滅,地價大幅下跌,地方政府的償債能力必然下降,以土地作抵押的融資項目,也必然遭受難以償還本息的信用風(fēng)險。
  
  三是期限錯配帶來的流動性風(fēng)險。地方政府的負債都是短期和中期,一般在5年以下,而其投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目大多周期長,變現(xiàn)能力弱。這在客觀上帶來了流動性風(fēng)險。
  
  四是地方政府“借新還舊”帶來的債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險累積。由于償債能力不足,“借新還舊”成了地方政府填補債務(wù)黑洞的重要辦法。審計署對36個地方政府的審計結(jié)果顯示,5個省會城市2012年政府債務(wù)的借新還舊率超過20%,最高的城市達38.01%?!敖栊逻€舊”本身并未消除債務(wù)風(fēng)險,只是把債務(wù)風(fēng)險后移,使債務(wù)風(fēng)險從短期階段性風(fēng)險向長期性風(fēng)險轉(zhuǎn)變。地方政府在“借新還舊”的同時繼續(xù)舉借新債,還會導(dǎo)致債務(wù)余額增大、債務(wù)風(fēng)險累積的負面后果。或許更為嚴重的是,眾多融資平臺大面積采用“借新還舊”,會產(chǎn)生“債務(wù)集合”和“債務(wù)共振”效應(yīng)。一旦貨幣政策收緊,市場資金緊張,融資平臺“借新還舊”受阻,資金鏈斷裂,發(fā)生債務(wù)危機的概率就會增大,并由此引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。
  
  五是非信貸融資比重上升帶來的風(fēng)險。2012年以來,由于融資平臺貸款監(jiān)管日益嚴苛,部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、不符合貸款條件的融資平臺紛紛轉(zhuǎn)向信托、券商、理財?shù)葯C構(gòu)尋求支持,非信貸融資規(guī)模顯著增加。而非信貸融資的成本較之信貸融資明顯為高。信托融資成本一般在10%以上,融資期限只有1-2年,券商資管計劃的融資成本高達15%左右。但能夠承受這么高成本的融資項目并不多,這實際上在融資環(huán)節(jié)就為債務(wù)的償還埋下了隱患。隨著同業(yè)業(yè)務(wù)、銀行理財業(yè)務(wù)等的逐步規(guī)范,金融機構(gòu)“期限錯配”的現(xiàn)象將得到遏制,非信貸融資的順利性、足額性也難以保證。還應(yīng)該看到,由于新增平臺融資主體眾多,非信貸融資中融資主體的資質(zhì)也在不斷下降。比較典型的是城投債。2008年城投債的AAA級發(fā)行人和AA級發(fā)行人發(fā)行的債務(wù)規(guī)模占比分別為40.11%和32.38%,而到2012年年底,這兩個比率轉(zhuǎn)變?yōu)?5.86%和47.34%。融資主體資質(zhì)下降,債務(wù)風(fēng)險自然提高。
  
  六是融資主體相互關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的交叉風(fēng)險。一個地區(qū)可能有幾家甚至十幾家融資平臺,這些平臺表面上是單一獨立法人,但實際上都由同一地方政府統(tǒng)一管理,融資和債務(wù)償還由政府統(tǒng)一安排,不同平臺之間還存在相互擔(dān)保的現(xiàn)象。這使得各平臺之間呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)性和風(fēng)險傳染性。一旦某一平臺發(fā)生債務(wù)違約,便會因為這種連帶關(guān)系形成連環(huán)違約,形成債務(wù)違約的“多米諾骨牌”效應(yīng),進而放大該地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險。
  
  七是地方政府融資平臺運作不規(guī)范,投資低效或無效帶來的風(fēng)險。有的平臺虛假出資,注冊資本不到位;有的平臺政企不分,舉債主體不明確;有的平臺公司治理結(jié)構(gòu)不健全,高管中兼職官員過多;有的平臺地方政府對其的擔(dān)保承諾“一女多嫁”,有名無實;有的平臺人為粉飾財務(wù)數(shù)據(jù),資產(chǎn)、營收等存在水分;有的平臺為降低融資成本,評級、擔(dān)保虛高。凡此種種,都成為地方政府性債務(wù)的潛在風(fēng)險源。
  
  防控債務(wù)風(fēng)險應(yīng)實行“三個結(jié)合”
  
  記者:今年我國經(jīng)濟工作的重點之一就是“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”。我們應(yīng)當(dāng)采取哪些措施和手段來完成這項工作?
  
  苑德軍:地方政府性債務(wù)風(fēng)險是我國經(jīng)濟金融風(fēng)險的重要策源地。多措并舉防控這種風(fēng)險,顯得十分迫切。而要使防控取得明顯實效,應(yīng)實行“三個結(jié)合”,即“治標與治本相結(jié)合”、“短期應(yīng)對措施與長期制度建設(shè)相結(jié)合”、“債務(wù)需求管理與資金供給管理相結(jié)合”。
  
  第一,破除“GDP至上”的政績觀,從源頭上遏制地方債務(wù)規(guī)模的過度膨脹。要把中組部改革地方干部政績考核辦法的精神落到實處,在地方干部政績考核中去除GDP和經(jīng)濟增長率指標而納入政府負債指標,通過矯正政績導(dǎo)向使地方政府改變過度依靠舉債擴大投資拉動GDP的做法。
  
  第二,摸清債務(wù)風(fēng)險底數(shù),并根據(jù)不同風(fēng)險采取相應(yīng)化解措施。各級地方政府和金融監(jiān)管部門應(yīng)在審計署新一輪審計結(jié)果的基礎(chǔ)上,進行地方債務(wù)風(fēng)險排查摸底,逐筆梳理已發(fā)生的債務(wù),搞清本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險的真實情況,明確債務(wù)風(fēng)險點所在及風(fēng)險程度,并制定具體的化解預(yù)案,以便在局部和區(qū)域性風(fēng)險出現(xiàn)時,能夠居于主動從容應(yīng)對。要構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制,建立地方政府償債基金。
  
  第三,構(gòu)建涵蓋債務(wù)管理全過程的全方位防控債務(wù)風(fēng)險的制度安排。統(tǒng)一債務(wù)計算口徑,建立債務(wù)信息報告制度,逐步形成全國統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng),提高地方債務(wù)信息透明度。把地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理,嚴格政府舉債程序,充分發(fā)揮人大對地方政府舉債的審議監(jiān)督作用,完善規(guī)范地方政府舉債的法律法規(guī),建立地方政府債務(wù)決策和管理問責(zé)制。改革財稅制度,平衡地方政府的事權(quán)和財權(quán),并厘清中央與地方處置地方債務(wù)的權(quán)責(zé)。加快推出市政債,拓寬地方政府融資渠道,完善地方政府市場化融資機制,促進地方政府“陽光融資”。要通過這一系列制度強化地方政府舉債的自我約束,推動經(jīng)濟“去杠桿化”。
  
  第四,加強地方政府性債務(wù)監(jiān)管。根據(jù)地方政府的經(jīng)濟發(fā)展需求、財政收入水平、以往控制債務(wù)風(fēng)險狀況等因素,確定舉債規(guī)模上限,嚴格控制地方政府性債務(wù)增量。考慮到縣級融資平臺債務(wù)風(fēng)險相對較高,應(yīng)把其作為監(jiān)管重點。加強對新設(shè)平臺的監(jiān)管,并把隱性平臺納入監(jiān)管部門的視野。進一步規(guī)范非信貸融資,遏制地方政府通過“影子銀行”渠道實施的債務(wù)擴張。加強對債務(wù)評級機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)等中介機構(gòu)的監(jiān)管,消除抵押物價值高估、債券評級和擔(dān)保虛高的現(xiàn)象。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強同財政、審計等政府部門和地方政府金融辦的溝通協(xié)調(diào),形成防控債務(wù)風(fēng)險的合力。